大法官解釋 釋字第776號
公佈日期:2019/04/12
 
解釋爭點
內政部台(78)內營字第727291號函關於建築物申請變更使用,增設停車空間於鄰地空地,並予套繪管制,暨台(80)內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用之結果,形成對鄰地無期限之套繪管制,是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 羅昌發 提出

本件在表面上雖涉及變更使用執照、鄰地所有人出具「土地使用同意書」(法規所用的名稱為「土地使用權同意書」,然因土地所有人係同意他人就土地加以使用,故以「土地使用同意書」較符合邏輯;除非直接引用函釋,否則本意見書均以「土地使用同意書」稱呼此書面)、套繪管制等高度技術性的概念,然其核心問題在於憲法第15條保障財產權之意旨下,行政法令是否應設相應機制,配合人民以不同之私法關係行使財產權(例如以附有期限或不附期限之租賃關係,利用其土地,供他人作為法定停車空間)。又本件除涉及多數意見所揭示憲法保障人民土地權利之重要內涵外,另涉及多數意見所未處理之憲法第23條法律保留原則之違反問題。謹提出本協同意見書,補充說明如次:
一、憲法第15條保障人民財產權意旨,除私法上的自由利用土地之外,尚包括公法上的相應制度:
(一)有關變更使用執照、鄰地所有人出具土地使用同意書、套繪管制等概念及其相互關係之問題,簡言之,如果某一建築所有人要變更使用執照(例如本件原因事件為將房屋之使用執照變更為公共浴室之用),而原來的法定停車空間不足時,可依內政部78年8月24日台(78)內營字第727291號函(下稱系爭函一)的意旨辦理。該函內容為:「主旨:關於建築物申請變更使用⋯⋯說明:⋯⋯二、增設停車空間設置於鄰地空地,若其使用上無阻碍,經套繪列管無重復使用之虞,且經鄰地所有權人同意使用者,准依建築技術規則設計施工編第59條、第59條之1之規定辦理。」亦即,經鄰地所有人同意,變更使用執照之申請人可以鄰地作為法定停車空間(而不需以原來建築內或其坐落土地的空間作為法定停車空間)。但鄰地所有人將因其提供土地作為他人之法定停車空間,而使該土地受到套繪管制(亦即,其土地之使用將受限制)。
(二)內政部80年3月22日台(80)內營字第907380號函另釋示:「主旨:有關建築法第30條規定應備具之土地權利證明文件-土地使用權同意書得否有使用期限之標示案⋯⋯說明:⋯⋯二、⋯⋯一般申請建築案件,基於建築物使用期限不確定,其土地使用同意書似不宜附有同意使用期限。」(下稱系爭函二)此函係針對建築法第30條(該條規定:「起造人申請『建造執照』或『雜項執照』時,應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」)所為之釋示。是系爭函二本來係在闡釋「建造執照」及「雜項執照」之申請所需具備文件。但實務上將系爭函二的函釋意旨(即針對申請「建造執照」或「雜項執照」所需具備之土地使用同意書所為之釋示),亦適用於「使用執照」之申請或變更。其結果,變更「使用執照」之申請所應附之「土地使用同意書」,亦「似不宜附有同意使用期限」。
(三)主管機關雖然使用曖昧不明的「似不宜」三個字,表述其意旨;然下級機關實際執行的結果,則一律不准附期限。導致不論變更使用執照的申請人與鄰地所有人之間的土地使用的私法關係是否附有期限,鄰地所有人所出具的土地使用同意書均不得附有期限(實際上相關機關的土地使用同意書格式,也沒有期限的欄位可供鄰地所有人記載土地同意使用期限)。
(四)其結果,不論土地使用的私法關係有沒有期限,鄰地所有人均必須出具無期限的土地使用同意書;該鄰地土地也因而必須受無期限的套繪管制。
(五)本件情形,鄰地所有人與原變更使用執照申請人之間土地使用的私法關係,為有期限的租賃關係;但因系爭函一及二實際操作的結果,使作為停車空間之鄰地,於使用的私法關係消滅後,仍持續受套繪管制。本件聲請人(即鄰地所有人)縱已用盡民事訴訟及行政訴訟等一切救濟方式,仍無法解除套繪管制,而求助無門。
(六)國家設置一個制度,會導致法律上有正當權利之人民無從尋求救濟,本身即不可思議。由違憲審查角度而言,多數意見由憲法保障人民財產權的意旨出發,認為憲法保障人民財產權(特別是土地利用權)的內涵,在私法關係上,應許土地所有人以有期限或無期限的方式利用其土地;而此種私法上自由決定土地使用關係之權利,反應在公法關係上,則應許土地所有人決定提供附有期限或不附期限的土地使用同意書,供主管機關決定是否准許變更使用執照。如果土地使用同意書附有期限,而主管機關認為該期限會影響使用執照變更的正當性,則其自可否准使用執照變更的申請。如果土地所有人提供之土地使用同意書附有期限,而主管機關仍准予變更使用執照,則主管機關自應發給定有相應期限之變更使用執照,並因而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制。並且,不問土地使用同意書有無期限,如果同意使用土地之私法關係消滅時(如依法終止土地使用關係等),主管機關亦應依職權或依鄰地所有人之申請,廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制。
(七)就此而言,本號解釋在憲法保障財產權有重要含義。其所揭示之憲法保障人民土地(即提供作為停車空間之鄰地)權利之意旨,除私法上的自由使用、收益及處分等權利之外,在公法上,尚包括:於建築物所有人為申請變更使用執照需增設停車空間於鄰地空地,而由鄰地所有人出具土地使用同意書者,該同意書應許附期限;鄰地所有人提供之土地使用同意書附有期限者,如主管機關准予變更使用執照,自應發給定有相應期限之變更使用執照,而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制;另同意使用土地之關係消滅時(如依法終止土地使用關係等),主管機關亦應依職權或依鄰地所有人之申請,廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制。本號解釋,使土地所有人不僅在私法關係上得自由決定以附有期限或不附期限之方式利用其土地;更要求在公法關係上,亦應有相應之制度,以反應土地所有人自由利用其土地之私法關係;而不應在公法關係上,完全不賦予土地所有人以附有期限的方式利用其土地之機會。亦即,人民受憲法保障土地權利之內涵,除私法上的自由利用土地之外,尚應包括公法上的相應制度。
 
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