大法官解釋 釋字第776號
公佈日期:2019/04/12
 
解釋爭點
內政部台(78)內營字第727291號函關於建築物申請變更使用,增設停車空間於鄰地空地,並予套繪管制,暨台(80)內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用之結果,形成對鄰地無期限之套繪管制,是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符?
 
 
系爭內政部函釋二之目的原本係針對建築或雜項執照而論,實務上將之類推援用於變更使用執照之申請,過度延伸而補充系爭內政部函釋一及二適用範圍,實已超越擴張解釋而係屬於法律漏洞之補充,此種過度延伸之援用方式,不無牽強之嫌。況且,現行實務上作法之具體法源依據何在,不甚明確。本號解釋將系爭內政部函釋一係放寬申請變更使用執照要件,與系爭內政部函釋二係針對建照或雜項執照之申請,將兩者強加以合併適用之結果,而逕認其導致鄰地所有人無從申請解除套繪管制,限制其財產權之行使,其類推援用之妥適性,值得商榷。換言之,本號解釋並非完全基於聲請人聲請釋憲之主張出發,而係就相關機關補充說明所提及之系爭內政部函釋二,將之納入合併適用而綜合審查,認定上開二系爭內政部函釋於一定範圍內不再援用之見解,實有牽強之疑慮。
此外,如認為使用執照之取得或變更,與建照或雜項執照因其係對於不動產特性具有較長期之固定關係之要求,兩者具有其類似性,因而將之類推援用於使用執照之申請或變更,實亦不宜認為其有違憲之虞。因為,如使用執照不確定期限,在申請變更使用執照時,自應要求土地使用權同意須為不定期限。如使用執照定有期限,實務上原本即可提出定有期限之土地使用權同意書,實為當然之解釋,現行法律未見其設有明文限制規定。
本號解釋原因案件之問題根源在於,鄰地所有人原同意提供設置停車空間(訂有租約)之土地(下稱系爭土地),於租賃期滿時承租人已將土地交還,其後聲請人擬出售系爭土地,發現受到套繪管制,須辦理解除套繪管制,否則不能另作他用。鄰地所有人為解除套繪管制,雖得依建築法第73條第2項前段及建築物使用類組及變更使用辦法第8條等規定申請變更使用執照。然於申請變更使用執照時,應檢附原使用執照或謄本,及依地方自治團體制定之建築管理自治條例所規定之建築物權利證明文件等,而此等文件皆非鄰地所有人所持有,除非此等文件之持有人同意配合提出,否則鄰地所有人於土地使用關係消滅時,實際上無從自行申請變更使用執照而解除套繪管制。[8]聲請人於聲請書中主張,國家應要求鄰地建築物所有人另提供符合法規之停車空間,如不解除聲請人土地之套繪管制,將造成其財產權受有無期限之侵害。如從憲法解釋的角度而言,所採取的解釋方法,似不宜過度解讀或擴大延伸系爭內政部函釋一及二之適用範圍。因本原因案件之問題根源,係來自規範不明或不完全所致,既然已採整體評價聲請意旨,認系爭內政部函釋二為相關聯且必要,併將其納為解釋客體,何不直接將相關法令納為解釋客體。
三、從憲法觀察財產權及契約自由之保障問題
本號解釋另認由鄰地所有人出具土地使用權同意書者,該同意書應許附期限;鄰地所有人提供之土地使用權同意書附有期限者,如主管機關准予變更使用執照,自應發給定有相應期限之變更使用執照,而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制;另同意使用土地之關係消滅時(如依法終止土地使用關係等),主管機關亦得依職權或依鄰地所有人之申請,廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制,始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。如從私法自治及契約自由之角度觀之[9],土地使用同意是否定其期限,此往往屬於契約非必要之點,得依契約自由原則,容許契約當事人自由約定。縱使國家公權力欲介入私法自治或契約自由,其所干預者,是否係憲法第15條保障之財產權,抑係屬於憲法第22條之契約自由原則[10]問題,亦有探討之餘地。以本號解釋之原因案件為例,係由鄰地所有人事先同意,並在其提出之土地使用權同意書上未明載期限。至於其與使用執照申請或申請變更人間內部之基礎原因關係是否存在,如屬未取得使用土地之基礎原因關係,或係因非法取得土地使用權同意書等爭執存在;如其有土地使用關係存在,其存在之基礎原因關係,可能是使用借貸或租賃[11]等債之關係,或係設定普通地上權或典權等物權關係,此等問題如有爭執,係屬私法關係,另由法院判斷其是否成立或有效。因此,以上有關基礎原因之私法關係是否存在之問題,另須從民法等相關規定,再予深究,而非純屬公法或憲法上之爭執。是其基礎原因關係與向相關主管機關所出具土地使用權同意書兩者,除要求土地使用權同意書與其基礎原因之債之關係或物權關係必須一致以外,事實上可能存在兩份不同內容之文書。換言之,原則上固以兩份文件內容一致為妥,但實務上如將基礎原因關係與土地使用權同意書分開,如兩份書面所定使用期限不同(例如一份未定期限,另一份定有期限),於法實無庸禁止或限制之。亦即未定期限之不確定期限之土地使用關係,除非係屬所謂永久存續之無期限者,通常情形,宜解為其仍得隨時終止其繼續性之關係,至於是否得適用或類推適用民法第451條予以更新,或視為不定期限繼續契約之關係,則須個別判定之,故未定期限者原則上並非永久,各當事人得隨時終止契約之可能性仍存在(民法第450條第2項參照)。[12]因此,期限之約定與否,係屬契約自由之一部分,且不確定期限之情形,從民法觀點,其可能是未定存續期限(所謂不定期債務),但有終止之可能者[13],或雖定有期限而其屆至之時期不確定者(所謂不確定期限之債務)[14],或具有永久存續之無期限物權等情形。由此可見,前述有關債法或物權法上基礎原因關係與土地使用權同意書存續期限所涉及之不定期、不確定期限與無期限等概念,仍有再推敲之必要,不宜等同處理。
四、套繪管制與建築物申請變更使用等相關建築法源依據之檢討及修正
本號解釋於解釋文第一段直接闡明土地使用權同意書期限之約定方式及使用執照之期限等實務上作法應如何始符憲法意旨,之後於解釋文第二段又指出將系爭內政部函釋一及二合併適用之結果,致鄰地所有人無從申請系爭土地解除套繪管制,限制其財產權之行使,於此範圍內與憲法保障財產權之意旨不符。如此文義看似清楚,但如細譯其解釋意旨,其究竟認為在何種範圍內前開系爭內政部函釋一及二仍有效力,在何種特定範圍,爾後不再援用,是否已臻明確,仍值得再推敲。
 
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