大法官解釋 釋字第776號
公佈日期:2019/04/12
 
解釋爭點
內政部台(78)內營字第727291號函關於建築物申請變更使用,增設停車空間於鄰地空地,並予套繪管制,暨台(80)內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用之結果,形成對鄰地無期限之套繪管制,是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符?
 
 
解釋意見書
部分不同意見書:
大法官 蔡明誠 提出

本件涉及建築物所有人為申請變更使用執照需增設停車空間,鄰地所有人原同意提供空地設置停車空間(訂有租約),嗣因鄰地所有人原出具土地使用權同意書未附期限,致原同意提供鄰地設置停車空間之土地,因受到套繪管制[1],影響後續使用處分等。本號解釋認為內政部中華民國78年8月24日台(78)內營字第727291號函釋示與內政部80年3月22日台(80)內營字第907380號函釋示合併適用之結果,使鄰地所有人無從出具附有期限之土地使用權同意書,致其土地受無期限之套繪管制,且無從於土地使用關係消滅時申請廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制,限制其財產權之行使,與憲法第15條保障人民財產權意旨不符,於此範圍內,應自本解釋公布之日起不再援用。本號解釋因聲請人尋求行政法院及普通法院之救濟管道未果,而為其考量可能救濟管道及提供解套方式之用心,固無疑問。惟其論理依據及對於上開函釋援用或類推援用之妥適性等問題,仍有進一步釐清之必要,爰提出部分不同意見如下:
一、內政部中華民國78年8月24日台(78)內營字第727291號函釋(下稱系爭內政部函釋一)之意旨及目的
土地之套繪管制,雖稱管制,係屬法定空地、農地[2]及申請建照等之套繪規制[3],其目的不同於由地政主管機關土地登記在於確認所有權或他項權利之歸屬及運用效力之判斷,而係具有促使未來可能對於某筆空地進行交易時,預先知悉在空地或用地上有無重復使用或分割[4]等情況,亦即有關套繪及解除套繪管制之規定,係為落實已申請興建建物之用地或興建農舍之農業用地不得重復申請之目的,非在限制已興建農舍之農業用地之分割。是套繪管制制度之功能,在確認空地或用地是否已為法定空地,或在農地上有無農舍存在[5]等情況,故對欲購買或租賃使用該土地或農地建造農舍之第三人,具保護交易安全之作用。系爭內政部函釋一:「主旨:關於建築物申請變更使用⋯⋯說明:⋯⋯二、增設停車空間設置於鄰地空地,若其使用上無阻碍,經套繪列管無重復使用之虞,且經鄰地所有權人同意使用者,准依建築技術規則設計施工編(按:應為『建築技術規則建築設計施工編』)第59條[6]、第59條之1[7]之規定辦理。」實係關於建築物申請變更使用,需增設停車空間,得否設置於相鄰空地之疑義,所為解除管制之釋示。於此情形,有關建築物申請變更使用執照者,如增設停車空間時,得以鄰人空地提供為停車空間,亦即停車空間土地所有人不必與建築物所有權人為同一人為限,若鄰人空地使用上無阻礙,經套繪列管無重復使用之虞,且經鄰地所有權人同意使用,其得以鄰人空地提供為停車空間而獲准建築物變更使用執照。質言之,上開函釋非純然基於管制(規制)(regulation),實含有解除管制(deregulation)之意,使原須由原建築基地範圍內提供停車空間,擴張及於得由所有人非同一人之鄰人空地提供停車空間,因而獲准使用執照之變更。
二、內政部80年3月22日台(80)內營字第907380號函釋(下稱系爭內政部函釋二)之意旨及內容與實務上類推援用之問題
本號解釋認為系爭內政部函釋二:「主旨:有關建築法第30條規定應備具之土地權利證明文件-土地使用權同意書得否有使用期限之標示案⋯⋯說明:⋯⋯二、⋯⋯一般申請建築案件,基於建築物使用期限不確定,其土地使用同意書似不宜附有同意使用期限。」雖係針對建築法第30條(「起造人申請建造執照或雜項執照時,應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書」)規定所發布,然實務上將系爭內政部函釋二有關不宜附有使用期限之釋示,擴及於「變更使用執照」申請之情形(內政部105年5月13日內授營建管字第1050806658號復本院函參照),致依系爭內政部函釋一提供土地作為停車空間之鄰地所有人,僅能出具未載期限之土地使用權同意書,因而生其土地是否受無期限之管制,而有侵害其受憲法保障之財產權之疑義。是為整體評價聲請意旨,自應認系爭內政部函釋二為相關聯且必要,爰併將其納為解釋客體。且認二者合併適用結果,使鄰地所有人無從出具附有期限之土地使用權同意書,致其土地受無期限之套繪管制,且無從於土地使用關係消滅時申請廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制,限制其財產權之行使,與憲法第15條保障人民財產權意旨不符。
從本件解釋聲請書觀之,聲請人係因向臺中市政府都市發展局申請辦理解除套繪管制,未經核准,經行政爭訟亦未獲救濟,而提出釋憲聲請,主張系爭內政部函釋一違憲及套繪管制違反憲法上比例原則。本號解釋未從建築法相關法規規定本身出發,而將原僅就使用執照申請變更要件規範,具有解除管制意涵之系爭內政部函釋一,並認實務上有類推援用系爭內政部函釋二之情形,認兩者合併適用之結果,違反憲法上保障財產權之意旨。將系爭內政部函釋二係針對不確定期限之建照或雜項執照之函釋類推援用,實有過度擴大其適用範圍之疑慮。詳言之,系爭內政部函釋一之意旨及目的,如前所述,非純屬管制作為目的,而係有關容許非同一人所有鄰地之空地得提供停車位而准以申請變更使用執照之放寬措施,實有解除管制之意涵。系爭內政部函釋二之意旨及內容,其係針對建築法第30條有關建築或雜項執照申請,認一般申請建築案件,基於建築物使用期限不確定,其土地使用同意書似不宜附有同意使用期限。上開函釋使用「似」用語,自有不臻明確之疑慮,惟既係針對一般申請建築案件,其要求未定期限或認為其不宜附一定使用期限之土地使用權同意書,實無過苛之情事。是系爭內政部函釋二之意旨及目的,從其係針對不確定期限之建照或雜項執照核發而言,並無違憲之疑慮。
 
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