大法官解釋 釋字第776號
公佈日期:2019/04/12
 
解釋爭點
內政部台(78)內營字第727291號函關於建築物申請變更使用,增設停車空間於鄰地空地,並予套繪管制,暨台(80)內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用之結果,形成對鄰地無期限之套繪管制,是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符?
 
 
茲基於上開認知,就系爭函一有無違反法律保留問題,論述如下:
建築法第11條第1項規定:「本法所稱建築基地,為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者,於申請建築前應合併為一宗。」而依建築法第97條授權訂定之建築技術規則建築設計施工編第59條之1第1款規定:「停車空間應設置在同一基地內。但二宗以上在同一街廓或相鄰街廓之基地同時請領建照者,得經起造人之同意,將停車空間集中留設。」復依同條第3款及第4款規定,停車空間得(應)設置於建築物各層、屋頂平台或法定空地。是除有前揭第1款但書情形者外,停車空間設置於空地者,該空地應為建築物之法定空地。
建築物申請變更使用,須增設停車空間時,系爭函一准其設置於相鄰之空地,似與上開規定不符,有違法之嫌。或謂對變更使用執照之申請人而言,其所須增設之停車空間,得設置於相鄰之空地,而不必設置於建築物本身之各層、屋頂平台或法定空地上。就此,該函顯屬有利之規範,並未對申請人之權利有何限制,亦無逾越母法之授權範圍、增加法律所無之限制或逾越法律規定之限制等情形,應與法律保留原則無違。然系爭函一之內容與法律規定牴觸,仍違反法律優越原則,不符依法行政原理之要求。
特別是就鄰地所有人而言,其土地供他人作為停車空間,經套繪管制,使用受到嚴格限制。於此,系爭函一限制人民之財產權,卻無法律授權,恐與法律保留原則有違。或謂自願阻卻違法,鄰地所有人將土地供他人作為停車空間,既已出具土地使用權同意書,應認自願接受土地使用之限制,故不生違反法律保留之問題。然土地使用權同意書之記載相當簡略,鄰地所有人簽署時未必充分瞭解其法律效果。特別是作為停車空間之空地,須受套繪管制,其使用嚴格受限制,將來除非解除套繪管制,否則土地無法供作他用。而要解除土地套繪管制,猶賴建築物所有人之配合,否則幾無可能。鄰地所有人如能充分瞭解這種後果,恐未必願意簽署土地使用權同意書。職是之故,鄰地所有人似難認定為真正之自願,所謂自願阻卻違法,尚不足以作為排除法律保留原則適用之理由。
此外,就系爭函一之內容及實務作法觀之,更有弔詭之處。依照系爭函一之文義,鄰人所同意之事項,應指提供土地,以增設「停車空間」,並作為申請「變更使用執照」之用而言。惟本件聲請人(鄰人)出具之制式土地使用權同意書,內容卻是鄰人同意提供「空地停車」,作為申請「建造(雜項)執照」之用。何以出現這種差異,值得推敲。
如前所述,依建築法第11條第1項及建築技術規則建築設計施工編第59條之1規定,停車空間原則上應設置在建築物各層、屋頂平台或法定空地。鄰人提供之土地,如非建築物之法定空地,應不許作為增設之法定停車空間。而單憑申請變更使用執照,無法解決法定空地之問題;系爭函一所開方便之門,勢必不能達成目的。殆為克服此一障礙,實務乃採取變通甚至巧偽曲折之方法,藉由申請建造(雜項)執照之名義,將鄰人土地劃為建築物之法定空地,並設置停車空間;復依建築法第11條第3項及建築基地法定空地分割辦法第2條第1項規定,予以套繪管制,並禁止重複使用。如此一來,障礙似可迎刃而解,但相對亦強烈腐蝕依法行政原理及法律保留原則之精神,不容等閒視之。
本號解釋專就土地使用權同意書得否附期限詳加審查,認系爭函一及二合併適用,造成鄰地所有人僅能出具未載期限之土地使用權同意書,且無從申請解除套繪管制之後果,致與憲法保障人民財產權意旨不符。多數意見重視財產權之保障,固有見地,但其忽略系爭函一蘊含之依法行政及法律保留問題,所論難免輕重失衡,未臻周延。

【註腳】
[1] 石川健治著,石川健治著,2つの言語,2つの公法学——「法律の留保」の位置をめぐをめぐって,法学教室第教室第322號,2007年7月,頁55。
 
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