大法官解釋 釋字第776號
公佈日期:2019/04/12
 
解釋爭點
內政部台(78)內營字第727291號函關於建築物申請變更使用,增設停車空間於鄰地空地,並予套繪管制,暨台(80)內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用之結果,形成對鄰地無期限之套繪管制,是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符?
 
 
四、內政部於91年7月24日函所檢送有關「相鄰空地」之會議決議,並非實施「套繪管制」之適當機制,相關問題仍待立法解決
按「停車空間應設置在同一基地內」為建築技術規則建築設計施工編第59條之1第1項前段規定,已如前述,該條文第1項後段有一例外規定「但二宗以上在同一街廓或相鄰街廓之基地同時請領建照者,得經起造人之同意,將停車空間集中留設」(下稱59條之1第1項後段)
系爭函一核發於民國78年,聲請人於82年出具「土地使用權同意書」,致令其土地遭受「套繪管制」,租約於90年屆滿後擬自行使用,要求取消土地所受之管制遭拒後,聲請人展開行政及司法救濟途徑,均未獲救濟,而聲請釋憲,已如前述。本號解釋之對象為內政部於78年及80年出具之二個函。於80年之後,主管機關陸續針對鄰地套繪管制的問題作出函釋或開會討論,並不在本號解釋之範圍內,但本席認為相關後續之函釋均不足以構成對相鄰空地為管制之法令依據。以其中內容較詳細之內政部91年7月24日函所檢送「有關建築物申請變更使用,並增設停車空間,得否設置於相鄰之空地案」之會議紀錄(內政部台內營字第0910085102號函,下稱會議紀錄)加以觀察,雖然該會議紀錄之決議內容已改善套繪管制之作法而對鄰地所有人及善意第三人可提供較佳之保障,但尚未根本解決相鄰空地作為建築物停車空間之法令規範不足問題,反而更凸顯管制應由法律或法律明確授權之命令加以規範之必要性,說明如下。
(一)會議紀錄對提案一「相鄰空地」是否為「相鄰街廓」之疑義,決議為:「有關建築物申請變更使用,其增設停車空間設置於『相鄰街廓』或『同一街廓』之空地⋯⋯即依建築技術規則建築設計施工編第59條之1規定,應同時請領建照。該請領建照由變更使用之建築物辦理變更使用執照,設置增設停車空間之空地辦理請領建造執照或雜項執照,以符規定」。
本席認為該決議並未正面回應78年系爭函一所允設停車空間之「相鄰空地」是否即為59條之1第1項後段所稱之「同一街廓」或「相鄰街廓」之疑義。該決議係另外就59條之1第1項後段之適用情況作較寬鬆之例外解釋,將其範圍擴張至相鄰空地。按59條之1第1項後段規範情形為「二宗⋯⋯基地同時請領建造⋯⋯將停車空間集中留設」顯然是指二宗基地要同時建築時,將停車空間規劃集中留設之情形;而該決議將二宗基地同時請領建照之規定,解釋成為包括「變更使用之建築物辦理變更使用執照」,以及「設置增設停車空間之空地辦理請領建造執照或雜項執照」,已屬勉強,如此解釋是否符合59條之1第1項後段為二宗基地將停車空間集中留設之立法原意,並非無疑。會議決議將此條文作如此寬泛之解釋,為「相鄰空地」當作停車空間尋得法源,若能符合建築界之普遍需要,固屬利民之行政考量,但仍應考慮以59條之1第1項後段作為管制之法律依據是否對相鄰土地所有人及第三人提供足夠之保障。依據會議紀錄,相鄰空地之所有人,除提供「土地使用權同意書」之外,尚需辦理停車空間之建造執照或雜項執照等程序,其土地才會受到套繪管制。然而,相鄰空地為建築停車場而申請建造/雜項執照,與相鄰建物辦理變更使用執照,二者間應有如何之關聯度,始可視為符合「停車空間集中留設」之條件,並未規範;相鄰空地所有人申請停車空間之建造執照或是雜項執照,是否即可預期其土地將受「套繪管制」?管制內容為何?均無法律或法律明確授權之行政命令為依據,僅憑系爭函一及內政部之會議紀錄對59條之1第1項後段之解釋即創設對人民土地權益造成負擔之套繪管制措施,其立法授權顯有所不足。
(二)對提案二之問題,即「有關建築物申請變更使用,其增設停車空間,如設置於相鄰之空地,是否可以租用一定期限取得土地使用同意之方式辦理案」,會議紀錄援引89年4月27日台89內營字第8983167號函(該函闡述使用他人土地建築房屋申請建造執照所應備具之土地權利證明文件,下稱89年函),決議為「⋯⋯依本部89年4月27日台89內營字第8983167號函說明二⋯⋯之規定,於申辦變更使用執照上註記其停車空間係以土地租賃方式提供使用及租賃期限辦理。」該決議將89年函之適用範圍擴及於以他人之土地作為停車空間而申辦變更使用執照之情形,對可能買受或承租建築物以及相鄰空地之善意第三人提供較佳之保障,固為合理。但該決議僅要求將使用執照註記停車空間之土地之租賃期限,與本號解釋所要求「鄰地所有人提供之土地使用權同意書附有期限者,如主管機關准予變更使用執照,自應發給定有相應期限之變更使用執照,而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制」尚有不同。自以本號解釋所定之方式對鄰地所有人之保障較為充分,且對第三人之保障較為充足。另該決議所依據之89年函前段要求各主管機關依照土地法第102條之規定辦理(89年函誤繕為第101條),亦即對租用基地建築房屋者,應由出租人與承租人於契約成立後二個月內,聲請該管市縣地政機關為地上權之登記,會議紀錄之決議卻並未論及是否將89年函有關登記地上權之適用範圍擴大到以他人之土地作為停車空間而申辦變更使用執照之情形,有所缺憾。
 
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