大法官解釋 釋字第776號
公佈日期:2019/04/12
 
解釋爭點
內政部台(78)內營字第727291號函關於建築物申請變更使用,增設停車空間於鄰地空地,並予套繪管制,暨台(80)內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用之結果,形成對鄰地無期限之套繪管制,是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 許志雄 提出

本件涉及鄰地提供他人作建築物停車空間使用致生套繪管制之爭議,解釋客體為下列二函:
1.內政部中華民國78年8月24日台(78)內營字第727291號函釋示:「主旨:關於建築物申請變更使用⋯⋯說明:⋯⋯二、增設停車空間設置於鄰地空地,若其使用上無阻碍,經套繪列管無重復使用之虞,且經鄰地所有權人同意使用者,准依建築技術規則設計施工編(按:應為『建築技術規則建築設計施工編』)第59條、第59條之1之規定辦理」(下稱系爭函一)
2.內政部80年3月22日台(80)內營字第907380號函釋示:「主旨:有關建築法第30條規定應備具之土地權利證明文件-土地使用權同意書得否有使用期限之標示案⋯⋯說明:⋯⋯二、⋯⋯一般申請建築案件,基於建築物使用期限不確定,其土地使用同意書似不宜附有同意使用期限。」(下稱系爭函二)
本號解釋基於財產權保障之立場,首先表明:「建築物所有人為申請變更使用執照需增設停車空間於鄰地空地,而由鄰地所有人出具土地使用權同意書者,該同意書應許附期限;鄰地所有人提供之土地使用權同意書附有期限者,如主管機關准予變更使用執照,自應發給定有相應期限之變更使用執照,而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制;另同意使用土地之關係消滅時(如依法終止土地使用關係等),主管機關亦得依職權或依鄰地所有人之申請,廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制,始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。」繼則指出,系爭函二雖係針對建築法第30條有關起造人申請「建造執照或雜項執照」時,應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書之規定所發布,然實務上將系爭函二有關不宜附有使用期限之釋示,擴及於「變更使用執照」之申請,使依系爭函一提供土地作為停車空間之鄰地所有人,無從出具附有期限之土地使用權同意書,致其土地受無期限之套繪管制,其限制財產權之行使,與上開憲法保障人民財產權意旨不符。最後,宣告於此範圍內,系爭函一及二應自本解釋公布之日起不再援用;同時指明:「凡出具土地使用權同意書之鄰地所有人,於土地使用關係消滅後,均得依本解釋意旨向主管機關申請廢止原核可之變更使用執照,解除套繪管制。」讓鄰地所有人之財產權可以獲得保障。
多數意見係從實質觀點檢討系爭函一及二之合憲性問題,認二者合併適用結果,對財產權之限制過度,而構成違憲。惟憲法上權利之限制有無正當性,是否合憲,於進行實質觀點之審查前,理應先從形式觀點予以檢視。亦即,唯有該限制符合法律保留原則,獲得形式上之正當化後,始進一步探究其目的與手段之實質正當性問題。基本上,系爭函一及二乃行政命令,內容牽涉人民財產權之限制,是否符合法律保留原則,不無疑義。
按法治國家強調依法行政原理,要求行政活動必須依據法律規定為之。O. Mayer主張,依法行政原理包含三項原則:法律之(專屬性)法規創造力原則、法律優越原則及法律保留原則,而且特別重視法律保留之議題。其後,行政法學上論及依法行政原理時,即以法律保留為中心主題[1],期待藉以發揮「民主之正當化機能」及「法治主義之保護機能」,亦即確保行政權受國會之管制與監督,並促進人民權利之保障。大法官歷來之解釋,涉及法律保留原則者為數不少,足見我國違憲審查實務上法律保留已是重要之解釋原則。此等解釋中,若干所涉乃命令有無牴觸母法規定,性質上為合法與否問題,原本應屬法律優越原則之範疇,惟大法官亦以有無逾越母法之授權範圍、增加法律所無之限制或逾越法律規定之限制為由,而運用法律保留原則處理之,如釋字第395號、第423號、第505號、第566號、第586號、第609號及第753號解釋皆是。蓋依司法院大法官審理案件法規定,命令合法與否不在大法官審理範圍。即使大法官認案件所涉行政命令牴觸法律,違反法律優越原則,亦不能以此為由予以受理。為解決問題,維護人民權利,大法官乃擴大法律保留原則之射程,設法將有關法律優越原則之事項一併納入。其用心良苦,可見一斑。
 
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