大法官解釋 釋字第776號
公佈日期:2019/04/12
 
解釋爭點
內政部台(78)內營字第727291號函關於建築物申請變更使用,增設停車空間於鄰地空地,並予套繪管制,暨台(80)內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用之結果,形成對鄰地無期限之套繪管制,是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符?
 
 
參、解釋公布前的實務操作說明
關於鄰地所有人出具土地使用權同意書供他人變更建築物使用,被套繪管制,致受到無期限的管制,財產權的行使受到限制的實務操作情形如下:
一、鄰地所有人出具土地使用權同意書:建築物所有人為變更建築物用途,必須申請變更使用執照,如因此需增設停車空間,且增設停車空間於鄰地空地時,得由鄰地所有人出具土地使用權同意書供建築物所有人向主管機關申請,主管機關依系爭函一所示要件,核准變更使用執照時,同時將鄰地空地套繪管制,禁止重複使用。
二、土地使用權同意書不宜附有期限:依系爭函二及實務上操作,主管機關未許鄰地所有人出具土地使用權同意書附有期限,致主管機關核准的變更使用執照無期限,套繪管制亦無期限。
三、土地使用關係消滅時仍未解除套繪管制:嗣土地使用關係消滅時,必須由建築物所有人申請變更使用執照,始得解除套繪管制。如建築物所有人不申請變更使用執照,主管機關亦不主動解除套繪管制,致鄰地所有人受到無期限的套繪管制,其財產權的行使受到限制。
四、鄰地所有人無法申請解除套繪管制:主管機關雖函稱:鄰地所有人亦得申請變更使用執照[12],似有路可走,但事實上是死路一條。因為依建築法第73條第2項前段[13]及建築物使用類組及變更使用辦法第8條[14]規定,鄰地所有人必須提出建物所有權狀影本[15],除非建築物所有人願意配合提出,否則,鄰地所有人根本不可能自行申請變更使用執照,當然也就無申請解除套繪管制,鄰地所有人的土地使用就受到無期限的限制。
肆、憲法保障人民財權的要求
本院諸多解釋[16]一再釋示:憲法第15條規定人民的財產權應予保障,旨在使財產所有人得依財產的存續狀態,行使其自由使用、收益及處分之權能,免於遭受公權力或第三人的侵害,以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格的生活資源。
套繪管制的目的在於落實建築法第11條第3項前段規定「應留設之法定空地,⋯⋯不得重複使用」的查核管制。所稱法定空地的「套繪管制」,意指於建築執照及地籍套繪圖上,將已興建、未興建建築物及設置停車空間的土地分別著色標示,以落實建築法第11條的查核管制。該土地未經解除套繪管制,不得重複作建築用[17]。就本件聲請案而言,鄰地所有人同意使用的土地,一經套繪管制,為供他人作為停車空間,實已成為鄰地建物的法定空地的一部分,即不得作為管制目的以外的使用,限制鄰地所有人土地的使用,影響甚鉅!且於土地使用關係消滅時,仍無從解除套繪管制,影響更是深遠!是以本解釋文乃釋示:系爭函一及二,「二者合併適用結果,使鄰地所有人無從出具附有期限之土地使用權同意書,致其土地受無期限之套繪管制,且無從於土地使用關係消滅時申請廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制,限制其財產權之行使,與上開憲法保障人民財產權意旨不符」。此外,本解釋針對首開提及的三個爭點,釋示如下:
一、以土地使用的私法關係而言,土地所有人基於其對土地的權利及契約自由原則,於提供土地予他人作為申請變更使用執照時,原得以有期限或無期限方式為之;且不論其提供土地的使用有無期限,當事人也非不得合法終止土地使用關係。其因此向主管機關出具供審查的土地使用權同意書,自應許附期限。建築物所有人為申請變更使用執照需增設停車空間於鄰地空地,而由鄰地所有人出具土地使用權同意書者,該同意書應許附期限。
二、土地所有人提供的土地使用權同意書附有期限者,如主管機關准予變更使用執照,自應發給定有相應期限之變更使用執照,而僅對鄰地為該相應期限之套繪管制
三、同意使用土地的關係消滅時(如依法終止土地使用關係等),主管機關亦得依職權或依鄰地所有人的申請,廢止原核可之變更使用執照,並解除套繪管制。符合上開條件時,始與憲法保障人民財產權的意旨無違。
伍、系爭函一及二:合併適用結果,部分違憲
本件多數意見,依上開憲法保障人民財產權的意旨,審查系爭函一及二如下:
一、系爭函一就增設停車空間設置於鄰地空地情形,許於土地使用上無阻碍,經套繪列管無重複使用之虞,且經鄰地所有人同意使用者,准依建築技術規則建築設計施工編第59條、第59條之1之規定辦理變更使用執照。
本席認為,系爭函一,僅就有同意使用土地關係時如何申請變更使用執照而為釋示,至於同意使用土地關係消滅時,應如何處理,主管機關並未設有相應的規範或函示。
二、系爭函二有關申請建造執照或雜項執照所應附的土地使用權同意書「似不宜附有同意使用期限」之釋示,實務上將之擴及於變更使用執照之申請,而未許鄰地所有人提供附有期限土地使用權同意書。
本席認為,系爭函二未許鄰地所有人出具的土地使用同意書附有期限,當然就沒有土地使用關係消滅時的問題,影響所及,變更使用執照也無期限,套繪管制也無期限,最終鄰地所有人土地受到無期限的管制,財產權的行使受到限制。是以系爭函二未許鄰地所有人出具的土地使用同意書附有期限,才是罪魁禍首!依憲法保障人民的財產權的意旨與土地所有人基於其對土地的權利及契約自由原則,相關法令自應允許鄰地所有人出具土地使用同意書時得附有期限,如土地使用同意書允許附期限,於土地使用關係消滅時,勢必衝擊變更使用執照是否要附相應期限、套繪管制亦須附有相應期限。上開相應期限屆至時,主管機關知悉相應期限屆至時,主管機關自應依職權或依鄰地所有人的申請,廢止原核定之變更使用執照、解除套繪管制。如當事人間對土地使用關係是否消滅(例如是否合法終止土地使用關係)有爭執時,主管機關無法判斷時,則另當別論。
 
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