大法官解釋 釋字第776號
公佈日期:2019/04/12
 
解釋爭點
內政部台(78)內營字第727291號函關於建築物申請變更使用,增設停車空間於鄰地空地,並予套繪管制,暨台(80)內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用之結果,形成對鄰地無期限之套繪管制,是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符?
 
 
5.或有認為上開建築技術規則建築設計施工編第59條之1「二宗以上在同一街廓或相鄰街廓之基地『同時請領』『建照』者,經起造人之同意,將停車空間集中留設」之規定,可作為系爭函一之依據。然本席認為,此種見解過於寬濫。蓋「建照」(建築執照)在概念上雖然包括「建造執照」、「使用執照」及「雜項執照」,然該條原意應係指二宗以上土地同時申請「建造執照」,而將車位集中留設在其中一宗土地上之情形,使二宗以上土地同時建造時,可以彈性留設法定停車空間於任何一宗土地,以增加土地利用的彈性。然在以鄰地作為法定停車空間之情形,就該鄰地部分僅需在設置停車空間的過程中,申請「雜項執照」;故「雜項執照」並非土地實質利用之執照,而係為設置停車位的過程中所需具備之程序性質之執照。以鄰地作為法定停車空間之情形,實難符合建築技術規則建築設計施工編第59條之1所規定「二宗以上在同一街廓或相鄰街廓之基地『同時請領』『建照』」之要件;更難謂該第59條之1之規定為系爭函一之法律基礎。
6.是系爭函一並非上開都市計畫法、建築法及建築技術規則建築設計施工編所授權制定,且與上開有關法定停車空間規定之內容亦非相同,更非執行該等規定之細節性或技術性事項。
(六)由於「法定空地」與「法定停車空間」的概念有關,故亦應探究有關「法定空地」之法律規定,是否可作為系爭函一之法律依據:
1.按「法定空地」與「法定停車空間」雖有相關,然其設置之目的及所受規範並不相同。由前開建築技術規則建築設計施工編第59條之1第4款「停車空間設於法定空地時,應規劃車道,使車輛能順暢進出」之規定可知,停車空間可能設於法定空地;然法定空地並不等於停車空間,停車空間亦未必設置於法定空地。建築法第11條第2項規定:「法定空地之留設,應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離,其寬度於建築管理規則中定之。」故法定空地之留設包括「建築物與道路間」及「建築物與建築物間」之空間,其目的自有安全(如防火)、環境舒適(景觀、日照、通風)等考量。此與停車空間係在提供停車使用,兩者目的完全不同。建築法第11條第3項前段既係規範「法定空地」,而非規範「停車空間」,則建築法第11條第3項前段之規定,自非系爭函有關以鄰地作為停車空間規範之法律依據或授權來源。
2.除法定空地與停車空間之差異外,因建築法第11條第3項前段規定係適用於建築法第11條第1項之「在建築基地內所應留設之法定空地」,使其不得分割、移轉或重複使用,而系爭函則係發生對「作為停車場之鄰地」產生限制效果,故兩者所限制土地之坐落亦不相同(一為建築基地;另一為鄰地)。
3.又依建築法第11條第3項規定所訂定之「建築基地法定空地分割辦法」第2條第1項雖規定:「直轄市或縣市主管建築機關核發建造執照時,應於執照暨附圖內標註土地座落、基地面積、建築面積、建蔽率,及留設之空地位置等,同時辦理空地地籍套繪圖。」然依前開說明,此項規定係就「法定空地」所設,故該辦法第2條第1項所稱「辦理空地地籍套繪圖」,自非系爭函有關就鄰地作為法定停車空間所規範地籍套繪之依據。
4.依前開說明,內政部有關系爭函之目的係在落實建築法第11條第3項前段「應留設之法定空地非依規定不得分割、移轉,並不得重複使用」之查核管制(內政部105年5月13日內授營建管字第1050806658號復本院函參照)之說明,法律上尚有疑義。
5.是系爭函與建築法第11條之內容不同,亦非執行該條規定之細節性或技術性事項;依建築法第11條第3項所制定之「建築基地法定空地分割辦法」第2條第1項規定亦非系爭函之依據。
(七)綜上說明,系爭函一及二實明顯違反憲法第23條之法律保留原則,其效力顯有疑義。
三、有關本號解釋之效力及相關機關之後續作為
(一)本號解釋理由書宣示:「凡出具土地使用權同意書之鄰地所有人,於土地使用關係消滅後,均得依本解釋意旨向主管機關申請廢止原核可之變更使用執照,解除套繪管制。」
(二)此項宣示「表面上」雖似超出本院以往在解釋中所遵循之解釋原則,即本院解釋通常僅對「聲請人」提供「個案救濟」之原則,以及本院違憲之宣告一般均「不溯及既往,而僅向後生效」之原則。然本號解釋中此項宣示之內容,實為本號解釋應有之解讀,且為必然產生之法律效果;而未逾越本院過去解釋宣告之原則。
(三)情形一:如於本號解釋公布之「後」,聲請人以外之出具土地使用同意書之鄰地所有人,其土地使用之私法關係始消滅,則該所有人自得於土地使用關係消滅後,依本解釋意旨向主管機關申請廢止原核可之變更使用執照,解除套繪管制。此為本號解釋公布後之效力所及,並無疑義。
(四)情形二:如於本號解釋公布之「前」,聲請人以外之出具土地使用同意書之鄰地所有人,其土地使用之私法關係已經消滅,由於本號解釋的公布,使其得在本號解釋公布後,依本解釋意旨向主管機關申請廢止原核可之變更使用執照,解除套繪管制。其申請廢止原執照,係在本號解釋公布之後提出;其申請廢止原核可之變更使用執照之要件,係因本號解釋而符合,故其「符合要件之事實」,係發生於本號解釋公布之日;而主管機關之廢止,亦未溯及本號解釋公布日之前。故此種情形,亦為本號解釋必然產生之法律效果,而完全不生「溯及生效」或「溯及適用」之問題(亦非所謂「不真正溯及」之情形)。
(五)本號解釋係宣告部分違憲。亦即在系爭函一及二「使鄰地所有人無從出具附有期限之土地使用權同意書,致其土地受無期限之套繪管制,且無從於土地使用關係消滅時申請解除套繪管制,因而限制其財產權之行使,與憲法保障人民財產權意旨不符」的部分,自本號解釋公布之日起不再援用。是本號解釋並未全盤否定系爭函一所創設「得由鄰地所有人出具使用同意書,而以鄰地作為法定停車空間」的情形。惟如上所述,系爭函一及二仍有違反憲法第23條法律保留原則之重大疑義,故相關機關不宜毫無立法作為;而應就「以鄰地作為法定停車空間」及「鄰地所有人出具使用同意書附期限」等事項,依本號解釋之意旨,以法律或法律明確授權之命令予以完整規範,俾符合憲法精神。
 
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