大法官解釋 釋字第776號
公佈日期:2019/04/12
 
解釋爭點
內政部台(78)內營字第727291號函關於建築物申請變更使用,增設停車空間於鄰地空地,並予套繪管制,暨台(80)內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用之結果,形成對鄰地無期限之套繪管制,是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符?
 
 
二、系爭函一及二違反法律保留部分
(一)本席認為,系爭函一及二除在實體上違反上開憲法保障人民財產權之意旨外,在形式上,更違背憲法第23條之法律保留原則。多數意見未宣告其違反法律保留原則,以彰顯此原則之重要性,甚為可惜。
(二)按憲法保障之人民各項權利,除屬於憲法保留之事項者外,於符合憲法第23條之條件下,得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之。至涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定;如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則。若僅屬執行法律之細節性、技術性事項,始得由主管機關發布命令為必要之規範。又倘行政命令欠缺法律具體明確之授權,惟如其內容與既有之其他法律規定相同,亦不致違反法律保留原則(本院釋字第443號及第765號解釋參照)。本件如下所述,系爭函一及二涉及對人民財產權之限制,而非僅屬執行法律之細節性或技術性事項,自應由法律或法律明確授權之命令予以規定。
(三)系爭函一造成人民財產權受到套繪管制之限制,系爭函二導致人民受無期限之管制,均係對人民財產權之限制:
1.系爭函一就人民權利之影響,有雙重含義。對申請變更執照之人而言,其申請變更使用執照所必須增設之停車空間,得設置於鄰地空地,而不須設置於使用執照所涉之建築土地上;就此部分,系爭函一係給人民方便,屬對變更執照申請人有利之規範,難謂係對變更執照申請人之權利有何限制。然就鄰地所有人而言,其將自己土地供他人之建築物作為法定停車空間,將因系爭函一之規範,而對該土地發生限制使用及處分的效果;於解除管制前,該鄰地之所有人即不能將其土地作為與該規制效力相牴觸之使用。系爭函一自然對鄰地土地所有人就其受憲法保障之自由使用及收益土地之權能,造成限制。
2.並且,依現行法,解除對鄰地套繪管制之方式僅有兩途可循。其一為由原申請變更使用執照之人,申請解除管制。然如原申請變更使用執照者不願配合申請解除管制,則鄰地所有人將因而無法如願解除其土地所受之套繪管制。其二為由該鄰地所有人自己申請解除管制。然鄰地所有人申請變更使用執照時,應檢附原使用執照或謄本,及依地方自治團體制定之建築管理自治條例所規定之建築物權利證明文件等,而此等文件並非鄰地所有人所持有,除非此等文件之持有人同意配合提出,否則鄰地所有人於土地使用關係消滅時,實際上無從自行申請變更使用執照而解除套繪管制(見本號解釋理由書第9段)。故如原申請變更使用執照者不願配合提供相關文件予鄰地所有人,使其得以申請解除管制,則該鄰地所有人仍將無法如願解除其土地所受之套繪管制。由此更可證明系爭函一對鄰地所有人之財產權確實造成限制。
3.系爭函二本身雖然並未直接限制人民土地權利,然其有關土地使用同意書不宜附有同意使用期限之釋示,合併適用系爭函一之結果,造成人民土地受無期限之管制。故系爭函二加深了系爭函一對人民權利之限制。
(四)就系爭函二是否有法律明確依據而言:該函不論係適用於其原擬適用之「建造執照」或「雜項執照」之申請,抑或擴及適用於「使用執照」或「變更使用執照」之申請,其有關「土地使用同意書不宜附期限」之釋示,顯然均無任何法令依據。
(五)就系爭函一是否有法律明確依據而言:因該函係有關「法定停車空間」土地之套繪管制規範,故應先確認該函有無「法定停車空間」之相關規定作為依據:
1.應先說明者,套繪管制係地政機關因特殊原因,將土地列管,其情形諸如法定空地套繪、農地提供興建農舍套繪、申請建照套繪等管制;且各產生遭套繪管制土地之限制(例如農業用地興建農舍辦法第12條第2項「未經解除套繪管制不得辦理分割」)。套繪管制,未必均無法律依據;農業用地興建農舍辦法第12條第2項「不得辦理分割」之「套繪管制」,即有法律依據。但就本件以鄰地作為法定停車空間所為之套繪管制,其法律依據則有疑義。
2.按設置停車空間之相關法令規範,諸如係都市計畫法第39條規定:「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、⋯⋯停車場⋯⋯等事項,內政部或直轄市政府得依據地方實際情況,於本法施行細則中作必要之規定。」建築法第102條之1第1項前段規定:「建築物依規定應附建防空避難設備或停車空間」。內政部依建築法第97條授權制定之建築技術規則建築設計施工編第59條規定:「建築物新建、改建、變更用途或增建部分,依都市計畫法令或都市計畫書之規定,設置停車空間。其未規定者,依下表規定。⋯⋯」該施工編第59條之1規定:「停車空間之設置,依左列規定:一、停車空間應設置在同一基地內。但二宗以上在同一街廓或相鄰街廓之基地同時請領建照者,得經起造人之同意,將停車空間集中留設。二、停車空間之汽車出入口應銜接道路,地下室停車空間之汽車坡道出入口並應留設深度二公尺以上之緩衝車道。其坡道出入口鄰接騎樓(人行道)者,應留設之緩衝車道自該騎樓(人行道)內側境界線起退讓。⋯⋯四、停車空間設於法定空地時,應規劃車道,使車輛能順暢進出。⋯⋯」
3.上開有關設置法定停車空間之法令規範,均未明確授權內政部就鄰地作為法定停車空間之條件及限制事項,制定相關規範。其中都市計畫法第39條係就「都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留停車場等事項」,係授權內政部於「都市計畫法施行細則」中為必要規定。而建築法第102條之1第1項亦僅要求「建築物依規定應附建停車空間」。
4.又依前開建築技術規則建築設計施工編第59條及第59條之1之規定內容觀之,其係規範停車空間設置於「同一基地內」或「二宗以上在同一街廓或相鄰街廓之基地同時請領建照者,經起造人之同意,將停車空間集中留設」等情形。然系爭函所規定者,並非於同一基地內設置停車空間,且非二宗以上在同一街廓或相鄰街廓之基地同時請領建照而集中留設停車空間者;而係就申請變更使用執照,由鄰地所有人提供停車空間之情形。
 
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