大法官解釋 釋字第776號
公佈日期:2019/04/12
 
解釋爭點
內政部台(78)內營字第727291號函關於建築物申請變更使用,增設停車空間於鄰地空地,並予套繪管制,暨台(80)內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用之結果,形成對鄰地無期限之套繪管制,是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符?
 
 
[7] 嗣聲請人以鄰地建物對系爭土地之使用權業已消滅為由,向都發局申請解除系爭土地之套繪管制遭拒,迭經行政爭訟,未獲救濟。究其原因,表面上係確定終局判決採取都發局前揭102年2月27日與同年4月23日函復聲請人之見解,認聲請人應依建築法第73條第2項前段[12]及建築物使用類組及變更使用辦法第8條[13]之規定,檢附「原使用執照或謄本」,及依各該地方自治團體制定之建築管理自治條例所規定之「建築物權利證明文件」(內政部營建署95年7月24日營署建管字第0950035539號函參照),以申請解除系爭土地之套繪管制。然此等文件皆非鄰地所有人(按:即聲請人)所持有,除非此等文件之持有人同意配合提出,否則鄰地所有人於土地使用關係消滅時,實際上將無從自行申請變更使用執照而解除套繪管制(解釋理由書第9段末句參照)。
[8] 惟,進一步探究聲請人之所以無從自行申請變更使用執照而解除套繪管制,又因「該同意書並無載明限制使用期限」(如前揭都發局102年4月23日函所指摘)。而聲請人原出具之土地使用權同意書所以未附期限,實因內政部80年3月22日台(80)內營字第907380號函(下稱系爭函二)之釋示使然:「主旨:有關建築法第30條規定應具備之土地權利證明文件-土地使用權同意書得否有使用期限之標示案,復請查照。說明:⋯⋯二、⋯⋯一般申請建築案件,基於建築物使用期限不確定,其土地使用權同意書似不宜附有同意使用期限⋯⋯。」[14]綜上,聲請人依系爭函一得同意提供系爭土地供鄰地系爭建物作為停車空間使用,惟其依系爭函二僅能出具未載使用期限之同意書
[9] 歸根究底,導致聲請人無從自行申請廢止(原核定之)變更使用執照,以解除系爭土地之套繪管制,實為系爭函一與系爭函二聯合作用之結果。是如欲根本解決問題,須將系爭函一與二併列為審查客體。理由書第4段末句爰謂:「是為整體評價聲請意旨,自應認系爭函二為相關聯且必要,爰併將其納為解釋客體(本院釋字第737號及第747號解釋參照)」。[15]
二、本件何以未併宣告兩系爭函違反法律保留原則?
[10] 惟,識者仍不免疑問:主管機關可以如此解釋法律?能不違反法律保留原則?大哉問!解釋理由書於此隻字未提,確有補充說明之必要。
[11] 法律保留原則(Prinzip des Gesetzesvorbehalt)指「特定領域的國家事務應保留由立法者以法律規定」[16]之,乃「依法行政原則」之一部分,屬於行政、立法兩權關係中的重要規範。所謂「特定領域的國家事務」之界定,涉及「法律保留」原則的適用範圍。我國憲法第172條明定:「命令牴觸憲法或法律者無效」,與1958年法國第五共和憲法採「二元立法權」,使立法部門制定之「法律」與行政部門訂定之「命令」各有所司、分庭抗禮的制度[17],明顯不同。實務上,中央法規標準法[18]及本院解釋先例殆採「重要事項」(法律)保留說――凡立法院認為重要之事項,均得以法律規範之;又因受憲法第23條[19]用語之影響,原則上僅限於「干涉行政」――限制人民自由、權利之事項,始有法律保留原則之適用。[20]本院釋字第443號解釋進而確立「層級化法律保留體系」,謂:「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣,凡不妨害社會秩序公共利益者,均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障:關於人民身體之自由,憲法第八條規定即較為詳盡,其中內容屬於憲法保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制(參照本院釋字第三九二號解釋理由書),而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利,則於符合憲法第二十三條之條件下,得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。又關於給付行政措施,其受法律規範之密度,自較限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益之重大事項者,應有法律或法律授權之命令為依據之必要,乃屬當然」。準此,本件涉及人民「財產權」之限制,如其非僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項,自應由法律或法律明確授權之命令予以規定,始符法律保留原則。
[12]兩系爭函是否違反法律保留原則,爰應視其有無法律之授權,及其所產生之作用(限制效果)是否輕微而定。系爭函一釋示:「增設停車空間設置於鄰地空地,若其使用上無阻碍,經套繪列管無重復使用之虞,且經鄰地所有權人同意使用者,准依建築技術規則(按:漏列「建築」)設計施工編第59條、第59條之1之規定辦理」,其中「准依」二字已隱然透露,釋示之內容並非法律之規定。查建築法第11條第1項規定:建築基地「為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地」;同條第3項並規定:「應留設之法定空地」非依規定,不得分割、移轉,並不得重複使用。同法第102條之1第1項明定:「建築物依規定應附建防空避難設備或停車空間」,故系爭建物原應於其建築基地中之「法定空地」上設置停車空間。此由內政部77年1月20日訂頒之「建築技術規則建築設計施工編」第59條之1第1項第1款首句:「停車空間應設置在同一基地內」觀之,益明。是系爭函一允許建築物為申請變更使用執照,而需增設停車空間時,得以於相鄰之空地增設停車空間以為替代,實乃相關法律本身所未規定,亦未有法律明確授權之變通方法,故而乃須依前揭建築技術規則建築設計施工編第59條之1第1項第1款但書之規定,命「同時請領建照。該請領建照由變更使用之建築物辦理變更使用執照,設置增設停車空間之空地辦理請領建造執照或雜項執照,以符規定」[21],並「套繪列管」確保鄰地之空地無重復使用之虞,始得核可變更使用執照。系爭函一對於相鄰空地所有人之財產權雖有限制,但既經其書面同意,尚難謂為不法之「侵害」。故而尚難遽認系爭函一違反法律保留原則。
 
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