大法官解釋 釋字第776號
公佈日期:2019/04/12
 
解釋爭點
內政部台(78)內營字第727291號函關於建築物申請變更使用,增設停車空間於鄰地空地,並予套繪管制,暨台(80)內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用之結果,形成對鄰地無期限之套繪管制,是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符?
 
 
[13]至於系爭函二則有不同。查該函原在釋示起造人依建築法第30條之規定,申請「建造執照」或「雜項執照」時,所應備具之「土地權利證明文件」-土地使用權同意書,得否附有使用期限之疑義(此觀其「主旨」,即明)。詎實務上[22]竟將其「土地使用權同意書似不宜附有同意使用期限」之釋示,直接套用(擴張適用)於「變更使用執照」之申請,其未有法律依據或法律明確之授權,甚明。而其不當援用的結果,更導致鄰地所有人(如本件聲請人)無從出具附有期限之土地使用權同意書,且於土地使用關係消滅時,亦無從自行申請廢止原核可之變更使用執照而解除套繪管制。系爭函二對於鄰地所有人財產權(使用、處分之權能)所為限制,自難謂為輕微。
[14]綜上,在欠缺法律明確授權之情形下,系爭函一與系爭函二聯合作用的結果,導致鄰地所有人無從自行申請廢止原核可之變更使用執照,以解除其土地之套繪管制,嚴重侵害人民之財產權,顯屬違反法律保留原則。
[15]然,本件何以卒未宣告兩系爭函違反「法律保留」原則?按法律保留原則僅屬「形式合憲性」之審查,尚非「實質合憲性」之審查。亦即,倘解釋宣告系爭函違反法律保留原則,僅指責其限制人民財產權之手段在「形式」上為違憲—未以法律明確授權之法規命令為依據,即限制人民之財產權。是主管機關日後只需修法,將系爭函釋之內容載入法律,或僅以法律明確授權,即可達成「形式」上合憲之要求。如此解釋則本案之根本問題,尤其系爭函二限制土地使用權同意書不得附有使用期限一節,仍未獲解決。是為積極改正規範疏漏,落實人權保障,多數大法官爰決議作成如前揭意旨之合憲性解釋。系爭函一及二之釋示,經本解釋「限縮」而為「合憲」後,已足充分保障鄰地所有人之財產權,乃無併宣告違反法律保留原則之必要。
三、本解釋諭知「不真正溯及既往」之通案救濟是否妥適?
[16]本解釋除宣告系爭函一及二與本解釋意旨不符部分,應自本解釋公布之日起不再援用外,並罕見地諭知:「凡出具土地使用權同意書之鄰地所有人,於土地使用關係消滅後,均得依本解釋意旨向主管機關申請廢止原核可之變更使用執照,解除套繪管制」(解釋理由書第10段末句參照)。是否妥適,容值斟酌。
[17]按本院釋字第185號解釋釋示,本院所為之解釋具有「拘束全國各機關及人民之效力」。然,本院解釋之「一般效力」(對世效力)原則上僅得自解釋公布之日起「向後(將來)生效」,唯對聲請解釋且獲有利解釋之人民,始得例外地就聲請釋憲之原因案件,發生「溯及效力」(本院釋字第177號、第188號、第725號、第741號解釋參照)。是本解釋就系爭兩函釋所為之「合憲」限縮解釋,原應自本解釋公布之日起生效。前開諭知無異於對聲請人以外之人(即「凡出具土地使用權同意書之鄰地所有人」)發生「不真正溯及既往」之效力—自本解釋公布之日起,其他原出具土地使用權同意書,而未附期限之鄰地所有人,均得依本解釋意旨向主管機關申請廢止原核可之變更使用執照,以解除套繪管制。此舉堪稱歷來僅見!
[18]鑑於諭知「不真正溯及既往」之通案救濟,可能衍生如何問題,一時難以逆料;且諭知通案救濟,性質上核屬「立法」,而非「司法」(個案裁判僅生個案效力),與本院近來致力推動「憲法解釋訴訟化」之方向相反,是本席寧依往例,僅諭知「聲請人」得依本解釋意旨,向主管機關申請廢止原核可之變更使用執照,以解除套繪管制;其餘則委由有關機關依本解釋意旨,衡酌辦理。

【註腳】
[1] 參見臺中市政府都市發展局102年2月27日中市都管字第1020028575號函。
[2] 「套繪管制」指「於建築執照及地籍套繪圖上,將已興建、未興建建築物及設置停車空間之土地分別著色標示,以落實建築法第11條『應留設之法定空地非依規定不得重複使用』之查核管制,該土地未經解除套繪管制不得重複作使用」(參見內政部105年5月13日內授營建管字第1050806658號復本院函二、(二))。
[3] 參見臺中市政府都市發展局102年4月23日中市都管字第1020046784號函。
[4] 參見臺中市市政府102年8月15日府授法訴字第1020152019號訴願決定(關於請求撤銷都發局102年4月23日函部分,不予受理;其餘訴願駁回)。
[5] 參見103年1月8日臺中高等行政法院102年度訴字第401號判決(無理由駁回),103年4月24日最高行政法院103年度裁字第535號裁定(不合法駁回)。
[6] 參見民法第767條第1項中段:「所有人⋯⋯對於妨害其所有權者,得請求除去之」。
[7] 略以:「『土地使用權同意書』為債權契約,基於債權契約相對性,蕭景田自不得繼受『土地使用權同意書』之權利。蕭景田既不得繼受陳麗伶使用土地之權利,劉鴻志即無容忍蕭景田將系爭土地作為鄰地建物之法定空地之義務。原告(按:劉弘志)依民法第767條地1項中段⋯⋯,請求被告(按:蕭景田)⋯⋯變更使用執照,應向台中市政府都發局申請執照之變更以解除原告⋯⋯地號土地之套繪管制,為有理由,應予准許」(參見該判決書三、(一)(2))。
 
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