大法官解釋 釋字第776號
公佈日期:2019/04/12
 
解釋爭點
內政部台(78)內營字第727291號函關於建築物申請變更使用,增設停車空間於鄰地空地,並予套繪管制,暨台(80)內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分,二者合併適用之結果,形成對鄰地無期限之套繪管制,是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 黃虹霞 提出

建築法是公法,涉及與全體人民住居均相關之日常生活
事宜,是現代社會不可或缺的極重要行政法規。
我國民法採土地及建築物個別所有權制。除了土地法早已規定租用基地建築房屋應為地上權登記(土地法第102條規定參照),民法及公寓大廈管理條例也已有地上權、典權與其上建築物、公寓大廈之建築物與其基地,均不得分離讓與等規定(民法第838條第3項、第917條第2項、公寓大廈管理條例第4條第2項規定參照)外,建築實務也一向准許建築執照申請人不以其為基地之所有人為限(88年之後,民法債編分則租賃節增訂租用基地建築房屋相關規定,如民法第422條之1、第425條之1及第426條之1、之2等規定;民法第832條、第917條第2項等准許在他人土地上有建築物、土地法第102條及第103條也規定可以以租用土地方式取得建築物基地使用權,另公寓大廈管理條例第4條第2項也提到基地之地上權)。
但是依建築法第30條及地方政府建築管理自治條例規定,於申請建造執照、雜項執照時,或申請變更使用執照時,所須提出之土地權利證明文件,於申請人非為其建築物基地之所有人之情形,所要求應備具者僅為制式土地使用權同意書,其上記載提供土地供申請人作為申請建築執照使用等語。該同意書沒有可記載土地使用原因關係為何暨其約定使用期限之欄位,主管建築機關也未強制要求必須附具土地使用原因關係之文件。因為主管建築機關向認該土地使用原因關係是申請人與為基地所有人之第三人間私權關係,主管建築機關不必、不宜過問;其間如有土地使用爭議,純屬當事人即建築執照申請人與基地所有人間之私權爭議,不影響所已核發執照之效力等消極態度。此種消極態度不但影響建築物基地所有人權益,更不利建築物使用管理公益。
本席認為此種狀況全然背離建築法立法目的,未盡主管機關法定職責,嚴重有害公益,並已不當限制鄰地所有人之財產權,至少是保護不足,爰贊同受理本件聲請,亦贊同本件解釋文第1段合憲限縮及第2段認系爭函一、二違憲之結論。謹將本席之考量略述如下:
一、建築法之立法目的及主管建築機關應有有效落實建築使用管理之責任,其責任不應只是對違反者處以罰鍰而已
(一)建築法之立法目的
建築法第1條開宗明義揭櫫該法之立法目的:為實施建築管理,以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻。與系爭原因案件相關者為公共交通。
(二)建築使用管理為主管建築機關之法定職責
除了建築法第1條已明定與本件解釋原因案件相關之公共交通維護,係以建築法實施建築管理之法定目的之一外,建築法並設「使用管理」專章,其中包括建築工程完竣後初次使用執照之申請核發、變更使用執照之申請核發,暨發照前後之檢查,足證建築使用管理含本件原因案件相關之法定停車空間使用均屬主管建築機關之法定職責,主管建築機關應有效落實之。
(三)建築法第77條第1項明定:建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用;違反者依該法第91條第1項第2款規定,得處罰鍰、連續處罰及令停止使用等。因此主管建築機關之責任不是處以罰鍰而已。而其中令停止使用等則應與相關建築執照(如本件之原核准變更使用執照)之廢止相關聯。
(四)本件如依原確定判決認定之事實,系爭鄰地使用
關係於92年間即已消滅,亦即系爭變更使用執照建築物早於92年間即已因法定停車空間不足,而處於不合法使用狀態。但本件原因案件資料中,未見有主管建築機關有效落實系爭變更使用執照建築物使用管理之具體事證,已致令原核准變更使用執照之條件(應增設7個法定停車空間,以使因該變更所致停車增加需求內部化,俾符合建築法維護公共交通目的),於自92年起超過15年間長期不達,自已嚴重危害公益。其他類似通案情形,亦同。
又縱令主管建築機關已令停止使用該建築物等,但建築法中仍無任何得廢止已核發建築執照(含本案相關之已核發變更使用執照)之規定,仍任令已核發之建築執照(含已核發之變更使用執照)形式上繼續有效存在,顯有未當。且令鄰地因而無限期受套繪管制,至少鄰地因而不得作供該變更使用執照所示用途外之重複使用,已然另對鄰地所有人受憲法保障之財產權予以不當限制。本件聲請人主張法令違憲,自非無據。
 
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