大法官解釋 釋字第765號
公佈日期:2018/06/15
 
解釋爭點
內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 羅昌發 提出

本件表面上雖僅牽涉憲法上法律保留原則之問題,實質上則涉及公營事業受憲法基本權保障之程度及其權利之限制有無法律保留之適用、地方自治團體負擔費用之事項是否亦應受法律保留原則之拘束、是否涉及人民健康權等諸多重要憲法議題。謹提出本協同意見書,補充闡釋如下:
壹、本號解釋若干問題之釐清
一、本件解釋舊法之效力,擴及於現行規定:本件聲請人聲請解釋之客體為內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定:「區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用⋯⋯,由需用土地人與管線事業機關(構)依下列分擔原則辦理:⋯⋯八、新設自來水管線之工程費用,由需用土地人與管線事業機關(構)各負擔二分之一。」(下稱系爭規定)多數意見於本號解釋文以括號方式將95年12月8日修正發布為同細則第52條第1項第5款之規定:「五、新設自來水管線之工程費用,由需用土地人全數負擔。」(下稱現行規定)納入,使解釋效力一併及於現行規定,並認兩者均違反法律保留原則;本席敬表同意。
二、本號解釋僅處理需用土地人為地方自治團體之情形,而不包括需用土地人為中央之情形:按「土地徵收條例所稱需用土地人亦稱為徵收請求權人,係基於公共利益之需要,為興辦公共事業或實施國家經濟政策,申請徵收之人。理論上,需用土地人資格包括公法人、私法人及自然人;國家本身得擔任需用土地人,而行政機關具有代表國家或其他行政主體從事公共事務之權限(行政程序法第2條第2項參照),至私法人及自然人是否具需用土地人資格,我國實務上,除法律授權其得申請徵收土地情形外(例如:同條例第8條所賦與原土地所有權人得申請殘餘土地之一併徵收⋯⋯),其餘私人尚不得申請徵收土地。」(見內政部103年2月10日台內地字第1030087277號函)是故,需用土地人除具有公法人地位之地方自治團體外,中央(國家本身)亦得自為需用土地人。多數意見謂:「於需用土地人為地方自治團體之情形,已影響需用土地人之財政自主權」(見本號解釋理由書第5段)。是本號解釋之立論,係限於系爭規定適用於地方自治團體之情形(亦即,如要求地方自治團體負擔經費,必須以法律或法律明確授權之命令始得為之)。至於系爭規定適用於中央之情形,由於系爭規定及現行規定為中央(內政部)所制定,故中央以該等規定要求自己負擔此種費用,應無違反法律保留原則之疑義。
三、具私法人地位之公營事業享有憲法上財產權之保障及聲請解釋憲法之權:就憲法上之權利而言,多數意見原則上將具私法人地位之公營事業(不問其股東為中央或地方自治團體;本件情形,聲請人之股東包括中央機關及地方自治團體)與一般人民同等看待。包括使其享有憲法有關財產權之保障,並賦予其聲請解釋憲法之權。故多數意見謂:「公營事業依公司法規定設立公司者,縱使政府資本超過百分之五十,在法律上,其性質仍為私法人,具有獨立之人格,為權利義務之主體,得享受權利,負擔義務⋯⋯。雖其權利義務需受公益目的之較大制約,然國家既因市場經濟與效率等考量而選擇以公司型態設立此等公營事業,復要求其應依照企業方式經營,並力求有盈無虧,增加國庫收入⋯⋯,是其在目的及公司章程所定範圍內,仍得享有憲法財產權之保障。如其憲法上所保障之權利受到不法侵害,亦應得依據大審法上開規定,向本院聲請解釋。」(見本號解釋理由書第2段)「具私法人地位之公營事業,雖受公益目的較大制約,並受國家指揮監督,然其既有獨立之私法人地位,享有憲法財產權之保障,則國家對其財產權所為之限制,亦應由法律或法律明確授權之命令予以規範。」(見本號解釋理由書第3段)本席認為,此項宣示具有重大憲法意義。蓋按公營事業之股份,如非百分之百由中央或地方自治團體所持有(亦即,如有部分民間股份),則因民間股份涉及一般人民財產權,故使此種非百分之百公家持股之公營事業享有憲法保障(包括財產權及聲請解釋憲法等保障),本來即毫無疑義。然公營事業之股份如百分之百由中央所持有,此種公營事業,性質上已經接近或類似於中央機關本身;公營事業之股份如百分之百由地方自治團體所持有,則此種公營事業,性質上已經接近或類似於地方自治團體之機關;此等公營事業是否享有憲法財產權之保障,以及是否得不受其持有股份之機關或其監督機關節制,而直接聲請解釋憲法,原未必毫無疑義。然在本號解釋之後,此等疑問已經完全排除。只要具備私法人地位,公營事業縱係百分之百由公家持股,其在之憲法上財產權保障及其聲請解釋憲法之權,原則上與一般私人並無不同。
四、要求具私法人地位之公營自來水事業負擔自來水幹管費用,必須符合法律保留原則之理由:憲法第23條要求對人民權利之限制應受法律保留原則之規範。百分之百公家持股之自來水事業既然享有憲法有關財產權之保障,則法令要求其負擔費用,屬於對其財產權之限制,自應符合法律保留原則之意旨。此種事項,屬於相對法律保留原則之範圍;亦即,除細節性或技術性之限制事項,毋庸以法律或法律授權之命令為之外,非細節性或技術性之限制事項(例如本件有關自來水幹管鋪設之工程費用負擔),則必須以法律或法律明確授權之命令為之,始符合法律保留原則之要求。
五、要求地方自治團體負擔自來水幹管經費,必須符合法律保留之理由:如前所述,要求地方自治團體負擔經費,亦必須符合法律保留原則;多數意見之理由在於,要求地方自治團體負擔自來水幹管經費將影響地方自治團體之財政自主權。此係基於本院釋字第550號解釋所釋示:「地方自治團體受憲法制度保障,其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項,固有法律保留原則之適用⋯⋯」之意旨而來。如以憲法規定而言,自來水管線工程費用負擔之問題,其事項雖非憲法第108條所明文規定,但性質上應屬於(或類似)該條所規定必須由中央立法並執行或交由地方執行之事項。亦即,參照憲法第109條規定之意旨,亦應認為系爭規定之事項屬於法律保留(亦即「由中央立法」)之範圍。不論依地方自治團體之財政自主權或依憲法第109條之意旨作為法律保留之依據,其密度應屬相對法律保留,亦即,如屬細節性或技術性之地方自治財政事項,無須受法律保留之限制;如非屬細節性或技術性事項因而需受法律保留之限制,則仍可以法律或法律明確授權訂定之命令而為規定。
 
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