大法官解釋 釋字第765號
公佈日期:2018/06/15
 
解釋爭點
內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則?
 
 
針對此一問題,本席認為,在法規範保留(Normierungsvorbehalt)之理解下,授權明確性之要求即為法律保留原則之要求,故是否存在「其他既有之法律依據≠授權基礎」之說法,非無疑義。授權明確性之內涵固然不全然等於法律保留原則,毋寧在進一步強化法律保留原則之功能。法律保留原則除決定哪些事項應由立法者決定外,尚擔負聯繫行政從屬於立法之責。在此觀點下,授權明確性之要求與法律保留原則實際上僅為一體之兩面。況且,文獻上亦常見將授權基礎理解為行政行為(以命令為之時)的法律依據,並於用語上互相代換者[4]。
其次,儘管授權依據之認定,已從授權條款本身之目的、內容與範圍,逐漸擴張到授權條款所依附之法律整體,惟是否尚可進一步擴張到援引授權法以外之其他法規範,以作為授權之依據?
就此,本席認為,授權明確性之判斷,重點在於人民是否能從所謂之「授權依據」,預見立法者所欲規範之法秩序內容。假如形式上已有一法律作為命令之授權條款,則判斷該命令是否符合授權明確性,其應檢視者,應以該授權條款及授權母法整體為限。縱使其他法律規範與該命令之內容,確實有相近之處,仍不得直接援引該其他法律規範,作為系爭命令之授權基礎。蓋是否符合授權明確性,乃至符合法律保留原則,仍應回歸至立法者主觀上是否已有「授權指示」,始有要求一般人民辨識及預測之理。儘管德國違憲審查實務上亦有於一定條件下將授權條款延伸至授權母法以外「其他法律」之例[5],本席仍以為,此種寬泛之審查方式,某種程度已將行政合法性,及行政從屬於法律(gesetzesabhängige Verwaltung)之要求,轉化為要求人民應窮盡整個法秩序,探尋並「預見」立法者之授權指示,導致架空授權明確性及法律保留原則。至於法律中常見之「本法未特別規定者,適用其他有關法律規定」立法方式,能否據以援引授權法以外其他法規範,作為授權依據,本席仍持保留看法。蓋此種立法者之間接指示對人民恐為過多苛求,而造成人民與專家法院間之認知斷層[6],亦可能架空授權明確性及法律保留原則。
参、結語:切勿為命令亂找媽媽
我國立法目前仍充斥許多如「本法施行細則由某某機關定之」的空洞授權條款。此類形式上存在之授權,是否符合授權明確性要求,已非無疑義。在此情形下,若再放寬對授權明確性之審查方法,無異於在憲法上為立法者製造濫用授權之溫床。吾人固然不至於期待立法者於授權時,即鉅細靡遺地給予行政具體詳盡之指示,但亦不宜在長久以來尚未改正之空白授權泥淖中,再開一道「得以授權母法以外之其他法律,作為授權依據」之寬鬆審查方式。
綜上,須有法律保留之事項,若行政權欲以命令為之,則此際法律保留之內涵,除彰顯「議會支配」之意義外,尚承擔控制及監督「行政合法性」之任務。為避免法律保留原則之此等功能遭架空,如該命令於形式上已有授權之母法,則在檢視該命令之授權明確性要求上,即不宜再於該授權母法以外之其他法律,尋求授權之基礎。至於形式上看不出依附於何授權之命令,縱有於不同部法律中探尋授權基礎之必要,仍應限於立法者於該法律中確有授權考量的情況,故單純之內容相同,不足以作為授權基礎,亦不得據此即謂符合法律保留原則。本號解釋之審查結論,即系爭規定(土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款)及現行規定(土地徵收條例施行細則第52條第1項第5款)違反法律保留原則,固可堪贊同,然本席認為,其理由書第7、8段之論述,已屬在為系爭規定及現行規定,於其授權母法(土地徵收條例)以外之其他法律(自來水法),尋求授權之依據,是否妥適,則尚待思量。

【註腳】
[1] 黃舒芃,行政命令,2011年3月,27頁。關於法律保留之基本理論,參見許宗力,論法律保留原則,收於氏著《法與國家權力(一)》,2006年8月,117-213頁。德國法律保留之淵源及發展過程,參見蔡宗珍,法律保留思想及其發展的制度關聯要素探微,臺大法學論叢第39卷第3期,11-42頁;黃舒芃,法律保留原則在德國法秩序下的意涵與特徵,收於氏著《民主國家的憲法及其守護者》,2009年8月,13-20頁。
[2] 許宗力,行政命令授權明確性問題之研究,收於氏著《法與國家權力(一)》,2006年8月,223-224頁。
[3] 關於授權明確性審查方法,係指如何解釋授權條款,以探究有無符合授權明確性原則之要求。參見許宗力,同註[2],253頁。
[4] 李建良,行政法思維方法與案例研究—基礎篇(一):問題模式與思考層次,台灣法學雜誌,第103期,2008年2月,59頁;李建良,家庭即工廠—「職權命令」與法律保留原則,月旦法學雜誌,第13期,1996年5月,60頁。
[5] BVerfGE 24, 155(169).
[6] 許宗力,同註[2],259頁。
 
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