大法官解釋 釋字第765號
公佈日期:2018/06/15
 
解釋爭點
內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 黃昭元 提出

[1] 本號解釋之結論與本協同意見重點:本號解釋宣告內政部於民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款(下稱系爭規定)及95年12月8日修正發布之同細則第52條第1項第5款(下稱現行規定)規定違反法律保留原則,並定期2年後不再適用。本席支持多數意見之結論及大部分理由,謹就以下幾個問題:(1)公營事業的聲請適格、(2)釋字第443號解釋的適用範圍、(3)相對法律保留原則之審查、(4)「先審形式,再審內容」的審查步驟之反省,補充說明本席之協同意見。
[2] 具私法人地位之公營事業得為釋憲聲請人:本號解釋認為具私法人地位之公營事業(如本案聲請人台灣自來水股份有限公司,以下簡稱台水公司),仍享有憲法保障之財產權,並得對國家主張其財產權,因此亦得向本院聲請解釋。這可能是本院歷年解釋中,首度受理具私法人地位公營事業之聲請釋憲,並挑戰國家對其財產權之限制,顯具制度上意義。
[3] 依我國現行法制,公司之政府資本超過百分之五十者,即屬公營事業[1]。惟如進一步考量資本持有者為中央或地方政府,公營事業其實包括百分之百國有、中央與地方政府共有、中央(或地方)與民股共有等不同類型。在後兩者之類型(包括本案聲請人台水公司[2]之情形),因有地方政府或民間持股,而非國家獨資,是應承認其為基本權利主體,並得對國家主張財產權。至於國家獨資之公營事業,是否也能對國家主張財產權,在制度上是有討論餘地。本號解釋認為具私法人地位之公營事業,既然是基於市場經濟及效率考量而採取公司組織,於其目的及公司章程所定之範圍內,得對國家主張財產權,並聲請釋憲,似乎並未當然排除國家獨資之公營事業。然如未來有百分之百國有之公營事業對國家主張其基本權利受有限制,並聲請釋憲,是否仍均應受理,恐怕還是要視其主張之權利類型(財產權或言論自由等)等因素,再為個案決定或類型化處理。
[4] 釋字第443號解釋的適用範圍:有關國家對人民權利之限制及給付行政事項,本院釋字第443號解釋已經建立層級化法律保留原則,依權利類型、限制或影響程度等因素,採取不同密度的保留。但如受限制者並非一般人民,而是具有私法人地位之公營事業或具有獨立公法人地位之地方自治團體,是否仍適用相同之層級化保留原則,以決定其規範密度,則仍有疑義,需進一步釐清,這也是本號解釋所涉及的另一重要爭點。
[5] 就具私法人地位之公營事業而言,本號解釋認為國家對其財產權之限制,應適用相對法律保留原則(參理由書第3段)。如對照釋字第443號解釋意旨,本號解釋應該是將財產權之限制看成是「涉及人民其他自由權利之限制」,因此有上述要求。就此而言,本號解釋顯然認為釋字第443號解釋所稱「人民」,應包括具私法人地位之公營事業。
[6] 就地方自治團體而言,本號解釋則認其具有獨立公法人地位,為保障其財政自主權,因此要求國家對其財產之限制,亦應適用相對法律保留原則(參理由書第4段)。本號解釋強調地方自治團體之財政自主權(而非財產權)受到國家之限制,從而要求應有相對法律保留原則之適用。這應該是認為釋字第443號解釋所稱人民,並不包括地方自治團體,因此也沒有引用釋字第443號解釋來決定法律保留之密度。本號解釋和釋字第550號解釋的意旨[3]類似,都是在釋字第443號解釋的架構之外,針對國家限制地方自治團體之財政自主權,所涉及的憲法上法律保留原則之規範密度,另為闡釋。
[7] 在方法上,本席贊成本號解釋之區別公營事業與地方自治團體,以釐清釋字第443號解釋之適用範圍。在結論上,本席也支持本號解釋對於上述兩者財產利益之限制,均要求應符合相對法律保留原則。按系爭規定和現行規定都是以行政命令,逕自決定具私法人地位公營自來水事業[4]與地方自治團體間應如何分擔費用,兩個規定的差別只在於分擔比例。由於中央與地方間有關經費之分擔,並不是同一個人的右邊口袋與左邊口袋間關係,而是兩個不同主體的不同口袋間關係。如認為本案不違反法律保留原則,實無異於承認國家行政機關得單方干預具私法人地位公營事業之財產權及地方自治團體之財政自主權,其後果將有形成另一種不對等的特別權力關係之危險。
[8] 相對法律保留原則之審查:由於相對法律保留原則並不要求系爭事項必須以國會法律親自規定,而容許有法律依據或法律明確授權之命令予以規範。過去本院的審查重點多半放在命令是否有法律之明確授權(包括個別授權條款之明確授權或法律整體之概括授權),至於是否有法律依據,似乎較少見正面的審查。本號解釋在理由書第6段首先認定土地徵收條例第62條並未有明確授權,亦無從自土徵條例整體規定推知立法者有概括授權之意,這是審查命令有無法律明確授權之典型操作。然本號解釋在理由書第7段更進一步審查系爭規定及現行規定之內容是否「與既有之其他法律規定相同」,此即有關命令是否有其他法律可為依據的審查。這也是過去本院解釋在審查相對法律保留原則時,較少見的審查步驟。
[9] 按本件原因案件訴訟之二審判決曾以自來水法第65條及同法其他規定為依據,認為系爭規定之內容有其法律依據,並改判聲請人敗訴,此項見解亦為原因案件訴訟之三審判決所維持。本號解釋之所以進一步審查系爭規定及現行規定之內容是否與自來水法第65條相同,並非在審查自來水法第65條是否可為授權依據,而是在確認系爭規定及現行規定之內容是否只是重複其他法律本來就有的相同內容,而無增加法律所為之負擔或限制。換言之,有關授權依據之審查,仍應限於授權條款(在本案,即土徵條例第62條)及該特定母法(在本案,即土徵條例整體),而不能飛象過河地在母法之外的其他法律找尋可能的授權依據。以本號解釋而言,如此審查步驟,顯然有其個案的特殊性,並非一般性的普遍要求。本席認為,就一般性的方法論而言,涉及相對法律保留原則的案件是否需要進行此項審查,仍應依個案而定。
 
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