大法官解釋 釋字第765號
公佈日期:2018/06/15
 
解釋爭點
內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 詹森林 提出

壹、法律保留原則與授權明確性要求之關係
有鑑於威瑪憲法以及1933年納粹「合法性革命」之教訓,德國於二次大戰後,在基本法中,不僅於第20條第3項明文規定:「立法應受合憲秩序之拘束,行政與司法應受法律與法之拘束」,更創設史無前例之第80條,而於第1項第1句明定「聯邦政府、聯邦部長或邦政府,得基於法律之授權,發布命令」,使「法律授權」成為法規命令之合法性基礎。基本法第80條第1項第2句更進一步規定:「授權之內容、目的與範圍,應於法律中明定」,即所謂「授權明確性原則」[1]。
關於法律保留原則與授權明確性要求二者間之關係,誠如許宗力教授所言:「我們甚至可以說法律保留原則與授權明確性要求兩者其實是二而一的同樣一個問題。因法律保留原則本來就不禁止立法者就某些法律保留範圍內之事項得不自行規定而授權行政機關以命令定之,但做為授權者的立法機關無論如何至少負有指導、影響命令內容之形成的責任,絕不能不稍做指示即放任被授權的行政機關海闊天空行事。畢竟『得授權事項』仍在法律保留範圍之內,屬『法律從屬行政』(gesetzesabhängige Verwaltung)性質,與不在法律保留範圍之內,根本不須法律授權的『法律外行政』(gesetzesfreie Verwaltung)依然有間。⋯⋯循此方向觀察就不難理解授權明確性要求與法律保留原則兩者間的密切關係,如果說前者乃後者當然的衍伸,一點也不為過。[2]」
貳、本號解釋之理由構成及衍生問題
本號解釋於理由書第6段首先揭示授權明確性原則,並強調「⋯⋯至授權之明確程度,固不應拘泥於授權條款本身所使用之文字,惟仍須可由法律整體解釋認定,或可依其整體規定所表明之關聯意義為判斷,足以推知立法者有意授權行政機關以命令為補充,始符授權明確性之要求。」本號解釋並因此認為,無論從土地徵收條例第62條之形式授權依據,或從該條例整體解釋,皆無法推知立法者有意授權主管機關就「區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程所需工程費用之分擔主體及比例」此一事項,以命令為補充,故系爭規定(土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款)及現行規定(土地徵收條例施行細則第51條第1項第5款),皆不得以土地徵收條例為授權之依據。
本號解釋隨即於理由書第7段揭示:「⋯⋯欠缺具體明確授權之命令,如其內容與既有之其他法律規定相同,亦不致違反法律保留原則。」並據此比對自來水法第65條規定與系爭規定,認系爭規定與自來水法第65條所定之費用分擔主體、比例、管線所在地區及規範目的,均有不同。
從而,理由書第8段稱:「系爭規定無法律明確授權,逕就攸關需用土地人之財政自主權與具私法人地位之公營自來水事業受憲法保障之財產權事項而為規範(現行規定於其適用於需用土地人為地方自治團體之範圍內,亦無法律明確授權,就涉及其財政自主權事項而為規範),且其內容與自來水法第65條規定又非相同,與法律保留原則有違。」
從前揭理由書第6、7、8段之論述內容,可以清楚得知,依本號解釋,判斷命令是否符合法律保留原則,除授權明確性之要求外,尚應考量「命令之內容是否有與其他既有之法律規定相同」。有疑問者,此處所謂「與其他既有法律規定」,究係獨立於授權明確性以外的要求,或係授權明確性審查方法[3]的放寬?
按本號解釋理由書第7段所指「欠缺具體明確授權之命令,如其內容與既有之其他法律規定相同,亦不致違反法律保留原則」,乃以「規範內容是否相同」作為判斷符合法律保留原則之條件之一,解釋上或有兩種可能:
1.「命令之內容與既有之其他法律規定相同」與授權明確性無涉,單純為判斷命令是否符合法律保留原則的要件之一。據此,所謂「其他相同的法律規定」乃命令之法律依據,但非其授權基礎(其他既有之法律依據≠授權基礎)。
2.「命令之內容與既有之其他法律規定相同」概念上與授權基礎相同(其他既有之法律依據=授權基礎),此一判斷並非獨立於授權明確性以外的要求,毋寧是如何解釋授權條款的審查方法問題。
 
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