大法官解釋 釋字第765號
公佈日期:2018/06/15
 
解釋爭點
內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則?
 
 
依傳統特別權力關係理論,特別權力關係約有公法上之勤務關係、公法上之營造物利用關係及公法上之特別監督關係數種。其中公法上之特別監督關係,係指國家與地方自治團體、公共團體、特許企業或專門職業執業人員之關係[4]。基本上,系爭規定涉及公法上之特別監督關係,充滿傳統特別權力關係色彩。特別權力關係之主要特徵如下:一、公權力無須法律依據,即具有命令權及懲戒權等概括性之支配權;二、即使無法律依據,公權力亦可限制相對人之人權;三、公權力之行為,原則上不受司法之審查,相對人之訴訟權遭限制。要之,特別權力關係理論適用之特殊法理,包含法治主義(法律保留原則)之排除、人權保障之排除及司法審查之排除。過去經大法官數十年努力,於公務員關係(公法上之勤務關係)及在學關係(公法上之營造物利用關係)方面,皆已突破特別權力關係之窠臼。於受羈押被告及受刑人之在監關係(公法上之營造物利用關係)方面,特別權力關係亦見鬆動[5]。至公法上之特別監督關係方面,特別權力關係同樣逐漸式微,原本被懲戒會計師之訴訟權已受保障(釋字第295號解釋),如今因本號解釋之作成,在國家與地方自治團體、公營事業之關係上,則又有進一步之發展。
本號解釋理由書表示:「具私法人地位之公營事業,雖受公益目的較大制約,並受國家指揮監督,然其既有獨立之私法人地位,享有憲法財產權之保障,則國家對其財產權所為之限制,亦應由法律或法律明確授權之命令予以規範。」承認私法人地位之公營事業享有憲法財產權保障,即使實質上受公益目的較大之制約,形式上其限制仍須符合法律保留之要求。本席認為,設非如此,行政權將過大,有濫權之虞;公營事業恐完全受制於主管機關,乃至喪失法人應有之獨立性地位,流弊難防。解釋理由書另指出:「中央與地方固同屬國家組織,然地方自治團體仍具有獨立之公法人地位,受憲法保障,並享有財政自主權。故中央使地方負擔經費,除不得侵害其財政自主權核心領域外,並應依據法律或有法律明確授權之法規命令,始得為之。」其充分尊重地方自治權,除絕對禁止國家侵害地方自治團體之財政自主權核心領域外,並要求國家須在遵守法律保留原則之前提下,始得使地方負擔經費。由上可知,多數意見恪遵法治國原則,重視地方自治精神,乃能揚棄特別權力關係理論之思維,而有本號解釋之作成,殊值一提。
關於地方自治部分,容予補充說明。按地方自治團體受憲法保障,為公法人,具獨立性,可謂介於國家與社會之中間團體。地方自治團體一方面與國家相同,擁有公權力,屬「統治團體」;另一方面又受國家監督,為國家統治之「客體」。惟從民主主義角度觀之,地方自治讓國民從近身處參與、監督政治,可促進國民主權之實質化。從自由主義角度觀之,地方自治在強大之國家權力與個人間設置緩衝地帶,藉由地方自治團體與國家間之垂直權力分立關係,防止公權力之濫用,進而保障個人之自由權利,可彌補立法、行政與司法間水平權力分立之不足[6]。傳統特別權力關係理論完全以內部關係對待地方自治團體,將地方自治團體定位為統治客體,乃至行政客體,而漠視其為具獨立公法人地位之統治團體性質,並罔顧地方自治之民主與自由理念,顯然背離地方自治本旨。總之,傳統特別權力關係理論破綻百出,早已遭到挑戰,面臨瓦解之命運,在國家對地方自治團體之監督關係上,僅就上開而論,即有徹底檢討之必要。若如後所述,再審視當代地方自治之發展趨勢,則更加證立,該理論與時代脫節,非退場不可。
眾所周知,1980年代起全球興起地方自治熱潮,各國紛紛推動制度改革,強調地方分權,而有「地方時代」來臨之說[7]。如今,地方自治不僅是民主之「學校」,更是民主之「原動力」[8]。地方自治團體享有自治權,無論自主立法權、自主行政權、自主組織權、自主財政權或住民自治權,均受憲法保障。如歐洲地方自治憲章及世界地方自治宣言所示,法律固得就地方自治團體之權利及能力加以規定,但其著眼點應在於保障,而非限制;有關地方自治活動之行政監督,應以憲法或法律明定。其涉及地方自治權之限制者,須遵守法律保留原則,自屬當然。日本國憲法第92條明定:「關於地方公共團體之組織及營運事項,依地方自治本旨,以法律定之。」除揭示法律保留原則外,並強調法律須符合地方自治本旨,亦即維護住民自治與團體自治,可資參考。是特別權力關係理論與地方自治之潮流背道而馳,不言可喻。
三、系爭規定違反法律保留原則
關於憲法上權利之限制,釋字第443號解釋已建立層級化法律保留。就財產權所為之限制,依該號解釋意旨,係生命與人身自由以外之自由權利之限制,採相對法律保留,由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則。若僅屬執行法律之細節性、技術性事項,始得由主管機關發布命令為必要之規範。準此,系爭規定既屬行政命令,其涉及具私法人地位之公營自來水事業之財產權限制,非僅屬執行法律之細節性、技術性事項,自應有法律明確授權,方符合法律保留原則之要求。
本號解釋理由書稱:「系爭規定及現行規定之訂定,係以土地徵收條例(下稱土徵條例)第62條:『本條例施行細則,由中央主管機關定之。』為其授權依據。然該條就區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程費用之分擔主體及比例並未有明確之授權,亦無從依土徵條例整體解釋,推知立法者有意授權主管機關就『區段徵收範圍內必要之新設自來水管線工程所需工程費用之分擔主體及比例』,以命令為補充,故土徵條例尚不足為系爭規定及現行規定之授權依據。」惟土地徵收條例施行細則性質上為執行命令,原本就不應有權利義務之實體規定,通常法律亦不致為此授權。多數意見針對授權依據問題詳予論究,是否必要,不無商榷餘地。
申言之,執行命令為法規命令之一種,係行政機關為法律或法規命令之執行,所訂定之一般抽象性規範。各法律之施行細則屬之,土地徵收條例施行細則亦然,乃內政部依據土地徵收條例第62條之授權而訂定者。執行命令按理只有程序性規定,與權利義務之實體無關,不會直接涉及權利義務內容之變動,故無須具體之法律授權[9];惟我國立法體例上,經常在法律倒數第2條明文授權主管機關訂定施行細則。儘管如此,施行細則究屬執行命令,法律授權徒具形式,可想而知,系爭規定自始即難以期待會有明確之授權。
最後,本號解釋理由書表示:「欠缺具體明確授權之命令,如其內容與既有之其他法律規定相同,亦不致違反法律保留原則。」惟此乃自明之理,何庸辭費?多數意見援引自來水法第65條規定:「自來水事業為因應尚未埋設幹管地區個別自來水用戶供水需要,須增加或新裝配水幹管時,得按其成本向個別用戶收取二分之一以下之補助費。」經與系爭規定詳細比較,認二者所定之費用分擔主體、比例、管線所在地區及規範目的,均有不同,不生系爭規定與既有之其他法律規定相同情形,故得出系爭規定仍與法律保留原則有違之結論。此段解釋理由書之論述或顯唐突,但其為多數意見對不同意見之回應,事出有因,併予敘明。

 
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