大法官解釋 釋字第765號
公佈日期:2018/06/15
 
解釋爭點
內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則?
 
 
解釋意見書
不同意見書:
大法官 蔡明誠 提出
大法官 黃璽君 加入二部分
大法官 湯德宗 加入一及二.3.部分
大法官 林俊益 加入
大法官 張瓊文 加入

本號解釋認中華民國91年4月17日內政部訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定:「區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用⋯⋯,由需用土地人與管線事業機關(構)依下列分擔原則辦理:⋯⋯八、新設自來水管線之工程費用,由需用土地人與管線事業機關(構)各負擔二分之一。」(95年12月8日修正發布為同細則第52條第1項第5款規定:「五、新設自來水管線之工程費用,由需用土地人全數負擔。」於適用於需用土地人為地方自治團體之範圍內)無法律明確授權,逕就攸關需用土地人之財政自主權及具私法人地位之公營自來水事業受憲法保障之財產權事項而為規範,與法律保留原則有違,應自本解釋公布之日起,至遲於屆滿2年時,不再適用。本號解釋對於區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用分擔原則之定性、具私法人地位之公營自來水事業是否有受憲法保障之財產權、需用土地人為地方自治團體之財政自主權及有關自來水法第65條之解釋等所採之見解,均值再酌。爰提出不同意見如下:
一、本案應不予受理
本號解釋之重要爭點之一,即區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用分擔原則是否應適用憲法第23條法律保留原則?此涉及上開分擔原則規定之定性問題。茲先就本案聲請人(即台灣自來水股份有限公司)與需用土地人(即臺中市政府)間訴訟而言。按89年10月間內政部核准改制前臺中縣政府[1]實施「擴大大里(草湖地區)都市計畫」之區段徵收(下稱系爭區段徵收)。其中就系爭區段徵收區域內之自來水管線工程部分,臺中縣政府於92年5月間支付全部自來水管線工程費用予受委託辦理系爭區段徵收業務之得盈開發有限公司[2],並於93年5月3日發函催告聲請人給付上開款項二分之一(新臺幣7,523,888元,下稱系爭管線費用)。其時臺中縣政府主張,依內政部91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定(下稱系爭規定),聲請人為自來水管線事業機構,應負擔系爭管線費用。嗣因聲請人拒絕給付,臺中縣政府遂依據系爭規定向臺灣臺中地方法院提起民事訴訟,請求聲請人返還系爭管線費用。經臺灣臺中地方法院99年度重訴字第196號民事判決,認原告(即臺中市政府)主張被告(即本案聲請人)應負民事返還不當得利之責,惟原告無法舉證證明被告受有何利益及其數額,不符民事不當得利請求權之成立要件;且認系爭自來水工程負擔屬區段徵收費用之一部分,係被告公司是否應依法律或命令分擔自來水管線費用之問題,原告另執系爭規定之請求,屬公法上之給付,是否得當,非屬普通法院得審究之範圍[3],是以原告依此主張被告應負民事返還不當得利之責亦屬無據,故以無理由駁回臺中市政府之訴。後臺中市政府提起第二審上訴,主張被上訴人(即本案聲請人)委託其辦理發包,兩造成立委任契約,7,523,888元為其因處理委任事務所支出之必要費用,得依民法第546條第1項規定,請求償還並付自支出時起之利息,若認未成立委任關係,則另依民法第179條規定請求返還該不當得利。經臺灣高等法院臺中分院100年度重上字第90號民事判決,認系爭區段徵收內新設之自來水管線必要設備,屬應由被上訴人自行施作之工程,係委任上訴人代為發包施作,故認聲請人應給付系爭管線費用。聲請人提起第三審上訴,嗣經最高法院102年度台上字第1162號民事判決,認為上訴人(即本案聲請人)之第四區管理處臺中給水廠於92年8月12日函覆被上訴人同意接管系爭區段徵收之自來水管線,被上訴人依當時有效之系爭規定,請求上訴人給付該自來水管線費用二分之一,於法並無不合,爰以上訴無理由駁回確定。
以上可見,本原因案件於地方法院訴訟階段,法院雖曾認原告之部分主張為公法上給付爭議,但並未就此而為裁判;在高等法院及最高法院訴訟階段,法院係認為兩造成立委任關係,屬普通法院管轄之民事案件,其請求權基礎係民法第546條第1項規定因委任關係支出必要費用之償還請求權,並以民法第179條不當得利返還[4]作為請求權基礎之備位聲明,故於此以委任相關問題,作為探討之重點。民法有關委任(Auftrag)之規定,學說上認其係仿瑞士立法例(瑞士債務法第2編各種之債第13章委任第394條第3項[5]參照),得為有償或無償契約,非如德國民法之委任原則上係以無償為委任要件,因此我國民法之委任關係不以無償為委任之特質。[6]惟報酬與費用之支付(例如民法第545條之預付或第546條第1項之償還必要費用),應為區別。縱使為無償之委任契約,委任人仍負擔支付必要費用之義務。[7]必要費用支付之義務與委任事務處理之義務,非立於對價關係。[8]
有關非屬對價性質之必要費用之計算,以事務處理所必要者為限。對於是否必要,學理上有認為與預付費用作同一解釋,應斟酌事務之性質及繁簡而具體客觀酌定之。[9]民法委任相關規定係屬任意規定,其中關於委任關係中必要費用之計算或分擔,實務上如為避免爭議,事先由當事人或利害關係人,經由雙方協商或政府單位以行政規則決定費用分擔之比例,實非法所不許。有關區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用分擔原則,是否屬於強制規定?從系爭規定法條用語觀之,其係稱:「區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用⋯⋯,由需用土地人與管線事業機關(構)依下列分擔原則辦理:⋯⋯」,及主管機關表示其係參照市區道路條例第26條[10]即已規定各管線機關(構)應與道路開闢機關共同協商分擔費用,依據行政院87年8月14日台87內字第40367號函核示[11]並考量部分管線單位屬民營機構,故於系爭規定係以分擔原則規範之,未來各需用土地人得依此分擔原則作為與各管線機關(構)進行協商之基礎。[12]例如本號解釋之原因案件,即曾針對系爭區段徵收公共工程管線召開不僅一次之協調會議,其中包括自來水管線之提案。[13]是故,不宜將系爭規定逕解為強制規定,亦即於本案情形,雖系爭規定預先決定區段徵收範圍內新設自來水管線之工程費用分擔比例原則,應認其仍得透過協議或得以任意約定排除其適用。
又本案確定終局判決並未明確表示系爭規定是否為強制規定,且從其所指稱償還必要費用,雖係以系爭規定作為計算基於委任關係而為事務處理之應予償還必要費用依據,為平均分擔,但因實務上聲請人既可能接管並取得該新設自來水管線所有權[14],從而依系爭規定平均分擔工程費用,尚屬合理。況且,從原因案件之事實及發展過程整體觀之,就系爭管線費用之分擔比例或適用法律之爭議,縱使認為本案不構成委任契約或不當得利請求權者,而係公法關係之問題,則更顯示本案係屬法院認事用法或法院裁判見解上發生歧異之爭議。因此,依目前釋憲實務,並非違憲抽象規範審查之對象,應不予受理。惟因本案既已受理,且作出解釋,茲就本號解釋若干論點,認其頗值得商榷,故分別提出下列之不同看法,以供參考。
 
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