大法官解釋 釋字第765號
公佈日期:2018/06/15
 
解釋爭點
內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則?
 
 
二、本號解釋所衍生仍待釐清之問題
1. 100%公股自來水事業是否受憲法第15條人民財產權保障之問題
(1)法人是否為基本權保障之主體
本號解釋單純從法律形式出發,認聲請人既以公司稱之,其係私法人,即享有憲法第15條所稱之人民財產權,而忽視從該法人之任務或功能判斷其法律地位,且與國內學說及外國法之見解有所差異,頗值得商榷。有關本國法人是否得享有憲法上基本權能力(Grundrechtsfähigkeit)?我國憲法並無明文規定。從比較法觀察,德國法基本法於第19條第3項明定基本權原則上按其本質(ihrem Wesen nach)適用於法人。[15]該法人包括本國私法人,固無問題。但是否適用於本國公法人,亦即公法人是否具有基本權能力,有認為因公法人行使公權力或履行公共任務,其係受基本權拘束之對象,故原則上非屬基本權主體。例如有認基本法第14條所保護之財產權,不是私的財產(Privateigentum),而是私人的財產權(所有權)(Eigentum Privater)。[16]但與公法人相關之私法人是否具有基本權能力,於德國實務及學說引發不少討論。德國聯邦憲法法院及有學者認為由國家創設之私法人(Vom Staat geschaffene Personen des Privatrechts),原則上因其係履行公共行政之任務及功能(Aufgabe und Funktionen der öffentlichen Verwaltung),不論以何種法律形式(Rechtsform)從事活動,認其不屬基本權主體(Grundrechtsträger)。[17]我國學理上有參酌德國學說及實務見解,按法人之組織型態與任務性質,區分為從事公共任務之公法人、從事公共任務之公設私法人、從事公共任務之公私合營組織與從事私經濟活動之公法人等類型[18],公共任務之公法人除具有公法上社團法人性質之教會、公立大學院校及廣播電視事業等例外情形外,原則上不適用基本權。其中與本原因案件之聲請人比較有關者,係前述從事公共行政任務之公設私法人,亦即國家或地方自治團體為履行公法任務所設立之私法人(即公設私法人)。例如德國聯邦憲法法院在市立自來水公司案中,認僅以公法上社團法人為唯一股東之私法人,即不得主張個人之基本權。[19]政府獨資公司應與其設立母體機關一般,不得主張個人基本權。[20]
另有關公民合資公司[21]之基本權能力問題,國內學理上有參考德國法之見解,例如德國聯邦憲法法院之漢堡電廠案與德國電信公司案所作出裁定,因電廠涉及人民生存照顧之公共任務或行政任務,而否定其基本權能力,但德國電信公司因從事之任務被認為單純之私經濟活動,而肯認其基本權能力。兩者因尚待更明確提出其客觀之區分基準,故在德國學說存有爭議及尚待釐清之問題。在學理上,並有將之分為法律形式說、私人股東保障說、支配影響說及法律關係說等見解。[22]何說為妥,仍待繼續探究其可行性,茲因非涉本案主要爭議,故僅略為引述,以供比較。本案所涉台灣自來水股份有限公司,為100%公股之公營事業,非屬於公民混合事業(gemischt-wirtschaftliches Unterehmen) (或稱公私合營型態之混合事業)[23],故本案相對單純,不屬前述國內學說[24]或德國法爭議之對象。
(2)本案分析
100%公股之公營事業私法人,原則上不認為其具有基本權能力,通說並無爭議。詳言之,依自來水法第7條規定,自來水事業為公用事業,以公營為原則,並得准許民營。[25]同法第9條規定,民營之自來水事業應依法組織股份有限公司。本案聲請人台灣自來水股份有限公司[26],該公司為配合國家政策有效發展各地公共給水,於63年合併各地水廠而成立水公司,公司股東均為政府機關,目前中央政府持有股數為115,893,071股,占84.29%。其餘股份歸屬地方政府,包括直轄市政府(如新北市政府、臺中市政府、臺南市政府、高雄市政府及桃園市政府等)、縣(市)政府及鄉(鎮市)公所。[27]另由公司組織而言,依該公司章程第25條規定[28]訂定之台灣自來水股份有限公司組織規程第3條規定,公司設下列各處、中心,分別掌理各該管事項,特別設政風處掌理政風規章之擬訂、宣導、員工貪瀆不法之預防、發掘及處理檢舉、公務機密及設施安全維護、預防危害或破壞事件、公職人員財產申報等事項,有如一般政府機關(構)組織中設政風單位。由前述可見,聲請人之外觀形式,雖屬公司型態之私法人,但係100%公股之公司,從其功能而論,其係執行公共行政任務,且受公權力機關之監督(例如自來水價之訂定[29]、政風處等設置),性質上屬於前述從事公共行政事務之公設私法人。本案聲請人性質上既非屬於公私合營型態之混合事業,而屬100%公股之事業,其自非屬於憲法第15條所稱之人民,故非該條保障財產權之基本權能力歸屬主體。職是,本號解釋單純從法律形式觀點解釋本案聲請人享有憲法所保障人民財產權之基本權,雖於解釋理由書中部分使用財產利益用語,試圖避開財產權之固定概念之使用,但卻避不開100%公設私法人是否承認其憲法上基本權能力之問題。另從比較法解釋,本號解釋未就國內外對於公民營混合事業或100%公股之公營事業是否享有憲法上基本權能力或得否作為基本權歸屬主體等問題,提出有力見解,而單純從法律形式論斷,因而失卻找尋解決前述見解爭議之方略或引領法律見解形成之機會,實在相當可惜!
 
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