大法官解釋 釋字第765號
公佈日期:2018/06/15
 
解釋爭點
內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則?
 
 
六、本件涉及憲法上兩項不同性質之法律保留原則:依照前揭說明,有關自來水新設幹管之工程費用由公營自來水公司負擔部分,屬憲法第23條規定所要求法律保留原則規範之範圍;有關使地方自治團體負擔自來水新設幹管之工程費部分,係因地方自主財政權或因憲法第109條規定意旨,而受法治國法律保留原則規範。本號解釋文雖僅概稱系爭規定及現行規定「與法律保留原則有違」,實質上,係分別指與憲法第23條法律保留原則及法治國法律保留原則兩者有違。
七、綜合而言,系爭規定與現行規定違憲之理由不盡相同,情形如下:
(一)系爭規定適用於需用土地人為地方自治團體之情形:系爭規定要求為地方自治團體之需用土地人負擔二分之一自來水幹管鋪設工程經費,因涉及地方自治團體財政自主權,故就「該二分之一」之部分,違反法治國之法律保留;系爭規定要求公營自來水公司負擔二分之一經費,因涉及其財產權,故就「該另外二分之一」之部分違反憲法第23條之法律保留原則。其結論為系爭規定「整條規定」因違背法治國法律保留原則及憲法第23條之法律保留原則而違憲。
(二)系爭規定適用於需用土地人為中央之情形:系爭規定為中央制定之規定,其要求自己(即:作為需用土地人之中央)負擔二分之一自來水幹管鋪設工程經費,本應不涉違反法治國之法律保留原則之問題,然因系爭規定亦同時要求公營自來水公司負擔二分之一經費,涉及其財產權,故就「該另外二分之一」之部分違反憲法第23條之法律保留原則。既然系爭規定要求公營自來水公司負擔二分之一工程費因違背憲法第23條之法律保留原則而違憲,其結論仍為系爭規定「整條規定」均屬違背此種法律保留原則而違憲;而無法切割為部分違憲。
(三)現行規定適用於需用土地人為中央之情形:現行規定為中央制定之規範,其要求自己(即:作為需用土地人之中央)負擔全部工程經費,應不違背法治國之法律保留原則。
(四)現行規定適用於需用土地人為地方自治團體之情形:由於其要求作為需用土地人之地方自治團體負擔全部工程費用,涉及地方自治團體之財政自主權,故現行規定「整條規定」因違背法治國之法律保留原則而違憲。
貳、自來水幹管工程費用究竟應由何人負擔之實體問題
一、自來水供應涉及人民之健康權,國家有相當義務
(一)本席於本院釋字第701號解釋所提出之協同意見書曾說明,健康權(right to health)在我國憲法雖未明文列舉,但國際人權條約對健康權已有明文承認,本院自應以解釋憲法之方式,將健康權之概念及內容納為憲法第22條之內涵。健康權之內容,應包括使人民可得以負擔得起之費用,且不受差別待遇之方式接近利用(make it affordable and non-discriminatorily accessible to the people)「健康的基本要素」(underlying determinants of health)。「乾淨自來水」屬於決定健康的基本要素之一,國家自應使人民得以前述條件獲得。
(二)於現行自來水法下,供水之「幹管」原則上應由自來水公司鋪設,其費用自亦由其負擔;自來水法所規定之例外,為第65條所規定,「為個別自來水用戶埋設幹管」之情形:「自來水事業為因應尚未埋設幹管地區『個別自來水用戶』供水需要,須增加或新裝配水幹管時,得按其成本向個別用戶收取二分之一以下之補助費。」自來水法此等規範,原則上符合健康權之要求,蓋公營之自來水公司將乾淨用水以「幹管」方式,提供至用戶可以用「負擔得起之費用,且不受差別待遇之方式」接近利用(亦即,使用戶得以由鄰近其家戶之自來水幹管,接通其家用之自來水外線與內線)之程度,以獲取維護健康之基本要素(即自來水)。如屬第65條規定,「為個別自來水用戶埋設幹管」之情形,由於鋪設幹管之受益者為「個別自來水用戶」,故許自來水公司向其收取成本二分之一「以下」費用,仍屬合理之範圍。
(三)然倘依系爭規定,使需用土地人負擔二分之一,或依現行規定,使需用土地人負擔全部之管線工程費用,則有違反健康權之疑慮。蓋不問需用土地人為中央機關或地方自治團體,土地開發成本與土地被徵收之原所有人之權益關係甚鉅(如將自來水幹管鋪設之工程費用納為土地開發成本,則將影響原土地所有權人領回抵價地之計算標準;土地徵收條例第45條參照)。且如區段徵收之土地經規劃整理後,有將部分土地標售之情形,則該標售之價格,亦將反應此種成本。換言之,自來水幹管鋪設費用如由需用土地人負擔,由於其將計入土地開發費用,最終負擔此費用者,將為土地被徵收之人民或標購土地之人民。要求需用土地人負擔自來水幹管工程費用之結果,等於要求原土地所有權人或標購人負擔較高的成本,始能接近利用自來水;對其憲法上健康權之「無差別待遇」保障是否周全,恐有疑義。
二、有關定期不再適用後之情形:本號解釋宣告系爭規定及現行規定「應自本解釋公布之日起,至遲於屆滿2年時,不再適用」。未來立法機關於法律本身明文規定或由法律明文授權由命令規定區段徵收所涉及自來水幹管費用之負擔(以糾正違反法律保留原則)時,其實體規範之內容,不宜與系爭規定或現行規定相同(亦即,立法者不應直接將規定於施行細則之內容,直接搬到母法內為相同之規定,而不改變其內容);否則在實體上,仍有違反人民健康權之疑慮,已如前述。立法者應考量回歸自來水法所規定之基本原則,亦即,幹管部分之鋪設費用,原則上均應由自來水公司負責。此外,立法者亦應就系爭規定或現行規定有效期間發生之尚未解決之費用分擔爭議,為必要之過渡性規範。又倘立法機關未能於本號解釋公布屆滿2年內立法,由於系爭規定與現行規定均不再適用,自應回歸自來水法規定,決定自來水幹管工程費用之分擔。
 
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