大法官解釋 釋字第765號
公佈日期:2018/06/15
 
解釋爭點
內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 許志雄 提出

內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定:「區段徵收範圍內必要之管線工程所需工程費用⋯⋯,由需用土地人與管線事業機關(構)依下列分擔原則辦理:⋯⋯八、新設自來水管線之工程費用,由需用土地人與管線事業機關(構)各負擔二分之一。」(95年12月8日修正發布為同細則第52條第1項第5款規定:「五、新設自來水管線之工程費用,由需用土地人全數負擔。」因區段徵收之需用土地人常為地方自治團體(本案係台中市),自來水管線事業機構可能為具私法人地位之公營事業(本案係經濟部所屬國營事業台灣自來水股份有限公司),而上開規定無法律明確授權,卻逕就新設自來水管線之工程費用明定分擔原則,事涉需用土地人之財政自主權及自來水管線事業機構之憲法財產權限制,本號解釋認與法律保留原則有違。關於系爭規定違憲之結論,本席敬表贊同。惟國(公)營事業何以享有憲法財產權之保障?依法律保留原則認定系爭規定違憲,有何重大意義?實有加以闡釋之必要,爰提出協同意見書。
一、國(公)營事業具有憲法上權利之主體性
所謂憲法上權利,係指受實定憲法保障之權利,亦即司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款規定,作為人民聲請釋憲要件之「憲法上所保障之權利」。人權理念經實定化後,成為憲法上權利,固不待言。惟憲法上權利是否以實定化之人權為限,抑或尚包含其他性質之權利?此一問題之解答,除與實定憲法之權利宣言(權利條款)內容有關外,尤繫於人權觀念之理解。法人(含團體,以下同)是否具備憲法上權利之主體性,而可享有憲法上權利,亦與憲法上權利之性質息息相關[1]。
近代人權觀念源於自然法思想,強調人權先於國家而存在,乃人之為人當然享有之權利。而且,近代人權觀念係國家與個人兩極對立之產物,人權主體必須是「個人」,不含法人。當代一般則將人權觀念建立在「個人尊嚴」或「人性尊嚴」之基礎上,強調人權與生俱來,乃人作為人格自律之存在,所不可或缺之權利;其先於憲法,不待憲法之賦予,且具有道德性格。在此一人權觀念之前提下,可知憲法規定所保障之權利未必以人權為限,某些權利可能基於憲法政策考量,或本身性質上之關係,與人格自律或個人尊嚴並無直接關係,即使納入憲法保障之範圍,為憲法上權利,仍不足以稱為人權。換言之,憲法上權利包含人權及其他權利,例如釋字第689號解釋所承認之一般行為自由,與人格自律尚無直接關連,非個人尊嚴之維護所不可或缺者,尚不屬人權,應係受憲法保障之其他憲法上權利。
關於人權與憲法上權利概念之異同,有論者另以「作為『王牌』之人權」與「基於公共福祉之權利」之區別加以闡釋[2]。依其見解,憲法上權利包含兩種:一、作為與生俱來之權利,以個人自律為根據,即使違反社會全體利益,亦受保障;二、以社會全體利益為理由而受保障之權利,因此有時為了相同社會利益之有效實現,或追求更重要之社會利益,而必須受到制約。第一種權利方為嚴格意義之人權,亦即「作為『王牌』之人權」。第二種權利則是因具有公共財性質而受保障,稱為「基於公共福祉之權利」。
通說鑑於法人為重要之社會實體,且與自然人關係密切,承認法人亦為人權之主體,人權於性質允許之範圍內,法人得享有之。惟法人究非自然人,按理無從享有以人格自律或個人尊嚴為根據之人權或「作為『王牌』之人權」。法人充其量僅能作為憲法上權利之主體,享有性質適合之憲法上權利,亦即「基於公共福祉之權利」。例如,所以承認媒體有新聞自由或報導自由,乃因該等自由對民主政治過程之維持貢獻相當大,且提供民眾生活上必要多元之資訊,可增進社會全體利益。因此,新聞自由或報導自由應屬「基於公共福祉之權利」,法人係以憲法上權利之主體享有之。
惟法人有公法人與私法人之分,謂法人具有憲法上權利之主體性,基本上係著眼於私法人部分,至公法人部分則有疑義[3]。而且,私法人若由國家所設立,如國營事業,亦與一般私人設立者不同,能否作為憲法上權利之主體,受憲法上權利之保障,亦有待探討。
釋字第305號解釋理由書曾表示:「公營事業之組織形態不一。如決策上認某種公營事業應採公司組織之形態,則係基於該種公營事業,適於以企業理念經營之判斷,自應本於企業自主之精神及企業所有與企業經營分離之原則為之。而在法律上,公營事業依公司法規定設立公司者,雖可簡稱為公營公司,但其性質仍為私法人,具有獨立之人格,自為權利義務之主體,享受權利,負擔義務。因之,公營公司與其人員間,係以私法人地位依其人事規章,經由委任(選任、聘任或僱用)之途徑,雙方成立私法上之契約關係,其對於人員之解任行為,並非行使公權力之結果,而係私法上終止契約之意思表示,契約關係因而消滅。⋯⋯倘雙方就此契約關係已否消滅有爭執,自應循民事訴訟途徑解決,而不屬行政法院之權限範圍。」由原因案件可知,該號解釋係於民法層面上,承認私法人性質之公營事業可為權利義務之主體,享受權利,負擔義務。至於在憲法層面上,私法人性質之公營事業是否得為憲法上權利之主體,享有憲法上權利,則非其解釋射程所及。
本號解釋理由書謂:「公營事業依公司法規定設立公司者,雖其政府資本超過百分之五十,在法律上,其性質仍為私法人,具有獨立之人格,為權利義務之主體,得享受權利,負擔義務(國營事業管理法第6條參照)。」復謂:「聲請人為經濟部主管之國營事業,依公司法規定設立股份有限公司,具私法人地位。雖其權利義務需受公益目的之較大制約,然國家既因市場經濟與效率等考量而選擇以公司型態設立此等公營事業,復要求其應依照企業方式經營,並力求有盈無虧,增加國庫收入(國營事業管理法第4條參照),是其在目的及公司章程所定範圍內,仍得享有憲法財產權之保障。」明白承認國營事業具有憲法上權利之主體性,得享有憲法上權利(財產權)。就此,本席持肯定立場。參照上述,國營事業享有之財產權,乃「基於公共福祉之權利」,即以社會全體利益為理由而受保障之權利。本號解釋表示國營事業受公益目的較大制約,言下之意,國營事業財產權之限制較大,但對其為憲法上權利之性質不生影響。
二、多數意見揚棄特別權力關係理論之思維
 
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