大法官解釋 釋字第765號
公佈日期:2018/06/15
 
解釋爭點
內政部中華民國91年4月17日訂定發布之土地徵收條例施行細則第52條第1項第8款規定是否違反法律保留原則?
 
 
[10] 「先審形式,再審內容」的審查步驟之反省:向來本院解釋及國內多數憲法學說都將基本權利限制的審查,分為形式與內容審查,而且是先進行形式審查(如是否符合法律保留原則),然後再進行內容審查(如比例原則的審查)。如此審查步驟,固有其考量與優點。然在形式審查時,其實常常會涉及實體價值的決定,例如何謂細節性或技術性事項?在在都會涉及權利內容與其限制的實體價值判斷,而不可能是所謂「形式」審查就能直接決定者。如果跳脫上述基本權利限制審查的脈絡,而就憲法上法律保留原則之審查而言,其所可能涉及的實體價值決定,將更明顯,例如何謂重要事項。對此,本席認為:只有當規範內容(不論是權利之限制或給付之提供)並不致違憲時,此時進而討論法律保留原則的密度才會有其真正的意義。一旦規範內容是否合憲仍有明顯爭議,所謂先審法律保留原則的形式審查,將很容易與內容審查的實體爭議,夾雜不清,甚至是循環論證。
[11] 以本案而言,表面上的爭點是憲法解釋層次的法律保留原則,但真正的爭點其實是法律解釋層次的問題:區段徵收範圍內新設自來水管線之工程費用應由誰負擔?按依自來水法的相關規定,自來水事業本就有供水義務,並且應自行負擔新設配水幹管的工程費用(但不包括配水幹管至用戶總水表間的外線及總水表至戶內水塔或各水龍頭的內線費用)。故本案的實體爭點正是:於區段徵收範圍內之新設自來水管線,是否仍應貫徹上述規範原則,繼續由自來水事業負擔?如未先釐清規範內容之違憲與否,而先為形式審查,即只從是否涉及權利之限制來考量系爭規定及現行規定是否違反法律保留原則,由於系爭規定只要求自來水事業負擔半數(和自來水法規定相比),現行規定甚至是改由需用土地人完全負擔,不僅沒有增加法律所無之義務,甚至還是減輕自來水事業機關(構)之負擔。對於本案聲請人而言,不論是系爭規定或現行規定,雖有干預,但並未造成其憲法上財產權的損害,因此在法律保留原則的密度選擇上,就可能會認為無須法律授權而得逕以行政命令規範之。可見內容審查的結果,其實會反過來影響形式審查,而不太可能先形式審查後,再為內容審查。
[12] 本席之所以支持本號解釋結論,一是本席認為系爭規定或現行規定的內容都不致明顯違憲,二是系爭管線工程費用之分擔,並不是單純的國家對一方人民之權利限制問題,而是國家介入兩個當事人間權利義務之調整,其規範效果有雙面性:一方多分擔,另一方就少分擔。一方之受限制,即他方之受利益。與其看成是權利限制之爭議,本席寧可看成是類似油價調整公式之規範依據,因涉及重大公益,而屬重要事項,因此應有相對法律保留原則之適用。正因為本席認為系爭規定及現行規定之內容都不致違憲,因此本案的問題才會只是規範形式的選擇問題:以命令為已足?或另需法律授權?在此脈絡下,本席認為本號解釋只審查法律保留原則,尚無不可。
[13] 回到「先審形式,再審內容」的審查步驟問題,如此操作有時會讓法院可以避開棘手的內容爭議,而避難到形式審查,只宣告行政命令違反法律保留原則。如釋字第380號、第479等號解釋,就有此疑慮。此種作法不僅容易造成第二次糾紛,對於聲請人的實益也不大。因為政治部門只要將相同內容的限制由行政命令搬到法律,即可符合法律保留原則的形式要求。但對於人民而言,限制仍然一樣,只是國家本來是出右手(行政部門)打人,現在換成出左手(立法部門)傷人。不論右手或左手,都是國家的手。對於人民而言,也都是限制。本席曾思考過:如果顛倒上述審查順序,也就是先進行內容審查,再進行形式審查,是否會更符合違憲審查之精神?因為內容審查可以先劃分國家權力與人民權利的「外部」界限,如果認為「國家」可以限制人民權利(即內容合憲),然後再討論國家權力的「內部」分配:究竟應該由立法部門來代表國家,因此要適用法律保留原則?還是行政部門就可代表國家,以行政命令來限制人民權利?反之,如果在內容審查時,就已經認為國家根本無權力限制人民權利,則應否及如何適用法律保留原則之形式審查,即或屬多餘。[5]以本案為例,也許在某些案件類型,是有重新檢討「先形式、後內容」審查步驟之必要。

【註腳】
[1] 參本院釋字第8號解釋。另參國營事業管理法第3條第1項第3款:「三、依公司法之規定,由政府與人民合資經營,政府資本超過百分之五十者。」按上述法律所稱之「國營事業」,實泛指中央或地方獨資或共有之公營事業,而非專指國家獨資的國營事業。
[2] 台水公司之股份中有15.71%係由直轄市政府、縣(市)政府及鄉(鎮市)公所持有,其餘84.29%則為國有。參政府資料開放平台,台灣自來水公司股東持股情形,https://data.gov.tw/dataset/16886(最後瀏覽日:06/14/2018)
[3] 釋字第550號解釋:「地方自治團體受憲法制度保障,其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項,固有法律保留原則之適用,但於不侵害其自主權核心領域之限度內,基於國家整體施政之需要,對地方負有協力義務之全民健康保險事項,中央依據法律使地方分擔保險費之補助,尚非憲法所不許。⋯⋯」(解釋文第2段)
[4] 即使是目前實務上不具私法人地位之其他三個自來水事業機關,如臺北自來水事業處、金門縣自來水廠及連江縣自來水廠,這三者仍為地方自治團體所屬之事業機關,而不是中央行政機關所屬之事業機關。中央行政命令對之逕自規範,與直接對地方自治團體之需用土地人逕為規範,情形類似。
[5] 本協同意見書第13段的內容,係修改自本席十多年前的一小段論述。參黃昭元,憲法權利限制的司法審查標準:美國類型化多元標準模式的比較分析,臺大法學論叢,33卷3期,頁45、47註[3](2004)。
 
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