大法官解釋 釋字第782號
公佈日期:2019/08/23
 
解釋爭點
公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本法施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 羅昌發 提出

本件涉及公務人員退休給與之改革。由退休公務員之角度而言,其所領之退休金額,因公務人員退休資遣撫卹法(下稱系爭法律)之制定,受有相當幅度減少,確造成其不平,而可理解。由相關機關角度而言,共同提撥制在設計之初即採不足額提撥之作法,已經造成先天不足;而制度設立之後,因人口結構老化、少子化、收益率不足等各項後天因素,更導致退撫基金於104年開始入不敷出;且如未進行適度改革,基金將於120年用盡,致退休給與制度確有不得不改的理由,此亦有客觀數據作為根據。本院多數意見基於憲法原則,已經作成大部分解釋客體合憲及少部分解釋客體違憲之判斷;本席不擬重複相關的憲法上論辯,爰謹就未來性,就本號解釋之執行及將來對相關措施可能採行之調整,提供若干建言如次:
一、年紀愈大經濟需求愈高所產生之問題,應有特殊機制回應
(一)本號解釋並未特別處理年紀愈大經濟需求愈高所產生之問題。雖然相關機關引用衛生福利部資料,認為55歲至64歲者每月生活費1萬5千餘元;65歲以上者則為1萬2千餘元,故主張並無年紀愈大經濟需求愈高的問題。然年長者「每月實際生活費之金額」與其「每月必須支出之金額」(諸如年長者獲取額外的醫療與照護以及購置特殊用品等所造成之持續性且為數不少的支出)兩者間,恐有相當差異。雖然國家另有長照制度之設,以對年長者為相當之健康照顧,然較年長者未必均符合各種長照條件;且其縱符長照條件,申請長照服務,亦非毫無花費。是長照制度與退休給與不能混為一談。
(二)系爭法律雖設有過渡期間,分年逐步調降,以緩和對退休者之衝擊,然其並未對改革時,已達(或將達)一定之高齡(例如系爭法律開始實施時已經75歲或80歲)而經濟上較為無助(此種高齡者於系爭法律制定時已多無臨時應變而額外獲取經濟來源的能力)且需求愈高(包括上開額外的醫療照護等需求日增)者,設特殊的機制,以降低其因調降退休給與所受之重大衝擊。就此而言,系爭法律實有改進之空間。相關機關自宜就此部分為適當的檢討,並採行適當措施予以回應。
二、物價指數調整之時機與比例,以及體系正義之問題
(一)多數意見認為系爭法律第67條第1項前段規定:「公務人員退休後所領月退休金,或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金,得由考試院會同行政院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」之規定,使依「物價指數調整」之要求,繫於諸多不確定之因素與條件(即「國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效」等條件),而「未對相關機關課以依消費者物價指數調整退休金、撫卹金及遺屬年金之義務」;故此規定與系爭法律改革初衷不盡一致,因而與憲法上體系正義之要求不符(見本號解釋理由書第124段)。本席敬表同意。
(二)依上開解釋意旨所為物價指數調整之操作:
1.有關物價指數調整之時機:依多數意見之見解,只要物價指數變動累積達一定幅度,相關機關即有義務進行調整。多數意見並非要求「逐年」依物價指數亦步亦趨地調整;但仍應在漲幅累積達一定百分比時,即進行依物價指數之調整。所謂「累積達一定百分比」,不應作為相關機關延遲調整之藉口;蓋多數意見係要求「適時調整」,故主管機關不宜訂定過高的百分比門檻。本席認為,相關機關至遲應於消費者物價指數累積上升達2%時,即必須主動進行調整。
2.有關物價指數調整之比例:由於多數意見係認為相關機關於進行物價指數調整時,不應再以「國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效」等因素作為是否進行物價指數調整的條件,而應以物價指數作為唯一的決定因素,其意旨應係要求相關機關充分反映物價指數變動的比例,而調整退休給與。是故如物價指數已經累積上升2%,則調整幅度亦應為2%。
(三)有關多數意見所稱「體系正義」的要求:多數意見所稱物價指數調整係體系正義之要求(見本號解釋理由書第124段),主要意旨在於,立法者既然以系爭法律所規定的退休所得替代率為合理,並基於此替代率而設定逐步將原較高的所得替代率予以調降,則其自須設有一定的機制,以維持此種替代率所代表的財產上價值;倘若因物價指數上升,導致系爭法律規定之所得替代率所彰顯的財產上價值,已有減損,而立法者又未要求相關機關必須依物價指數調整退休給與,則實質上相當於立法者出爾反爾(一方面認為某一給付額度為合理,另一方面又不維持該額度的財產價值),因而違反體系正義。
就此而言,本號解釋所宣告違反憲法體系正義要求之部分,對未來立法者就所有的立法,必須維持法律內涵邏輯體系的一貫性,有重要的指標意義。
三、調降所得替代率「重大公益」之認定問題
(一)本件最核心的問題為調降退休所得替代率的規定(即系爭法律第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條、第39條第1項等規定;見本號解釋理由書第83段以下)是否違憲。而違憲與否,涉及「究竟有多大的公共利益足以支持此種調降」。
(二)多數意見所列的公益目的,包括:(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員,因服務期間之不同,退休所得之顯著差異;(2)消除兼具舊制與新制年資者,因新舊制年資比例不同,所致退休所得之不均衡;(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性;(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔;(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用,多由少子化後之下一世代負荷之情形;(6)延緩政府培育人才提早流失,以及(7)延續退撫基金之存續,維護退休公務人員老年經濟安全等。多數意見並稱:「上開目的整體而言,係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益」(見本號解釋理由書第116段)。此所稱「上開公益目的整體而言」,係指上開7項公益目的「累積」或「加總」的結果(collectively或aggregateeffect),其重要性始高於個人信賴利益;換言之,上開公益如單獨或個別而言,雖或屬重要,但其個別的重要性,未必足以推翻個人的信賴利益。此所設的公益目的,必須以「累積」或「加總」的結果加以認定,標準甚高;立法者將來要以任何立法推翻個人的信賴利益,如僅憑一兩項個別的公益目的為基礎,勢須受嚴格的挑戰;縱使該一兩項單獨的重要公益目的個別而言屬於重大,可能未必足以推翻個人的信賴利益。
 
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