大法官解釋 釋字第782號
公佈日期:2019/08/23
 
解釋爭點
公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本法施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權?
 
 
三、本號解釋涉及之基本權及審查密度問題
1.所謂層級化財產權在憲法上之運用
本號解釋就憲法對退休公務人員保障涉及之基本權保障範圍,主要係基於憲法保障之財產權,認退休金之權利,係指公職人員因服公職取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與,為具有財產權性質之給付請求權。另基於個人關聯或社會關聯之財產價值之公法地位,區分其審查密度,並認為與禁止法律溯及既往原則無涉,而將信賴保護原則與比例原則合為審查,論斷相關規定並不違反上開原則。本號解釋雖有些部分論及憲法第18條服公職權及財產權競合適用,但兩者處於何種關係,實值得再探究。
又本號解釋就退撫給與之性質、受保障之程度與本院審查密度,謂「退撫給與請求權固受憲法財產權之保障,然因退撫給與之財源不同,其請求權受保障之程度,應有差異;亦即應依其財源是否係退休公務人員在職時所提撥,而受不同層級之保障。」認個人提撥部分,基於個人俸給之支配性與先前給付性之個人關聯性,應受較高之保障,就此部分,應採較為嚴格之審查標準。政府提撥及補助部分,性質上屬恩給制之範疇,涉及國家財政資源分配之社會關聯性,就此財源產生之財產上請求權,立法者得有相對較高之調整形成空間,審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時,應採較為寬鬆之審查標準。本號解釋就政府與公務人員之退休金給付關係,主要以財產權出發,並似以德國聯邦憲法法院實務上所發展出之具財產價值之公法地位觀點,將退休金之財源,區分個人與社會關聯性,並分別其不同審查密度,則不無疑義,值得進一步探討。
有關退休金層級化財產權保障之問題,可參考德國基本法第14條第2項財產權規定之實務發展。1980年以前,當時之德國聯邦憲法法院及聯邦社會法院均否認被保險人之法定養老年金之財產權及期待權保障。從1980年2月28日及1981年7月1日以後,聯邦憲法法院始明確表示對其之財產權保障。[23]
詳言之,基於德國基本法第14條保障之財產權(所有權),隨時代發展,其適用範圍越來越大。有關具財產價值之公法上地位(vermögenswerte öffentlich-rechtliche Rechtspositionen),在一定要件下,得受到財產權保障,即屬一例。例如社會保險之養老年金請求權(Rentenansprüche),其如具有私用益性(Privantnützigkeit)[24],且符合自己先前給付與個人生存保障功能(Funktion der Sicherung der persölichen Existenz)[25]之要求,則有如一般所有權(或譯財產權)(Eigentum),受到德國基本法財產權之保障。但其係針對法定之養老年金保險(gesetzliche Rentenversicherung)之社會保險(Sozialversichernung)[26]而立論,此係基於私用益性,就排他權之種類(nach Art eines Ausschließlichkeitsrechts),歸屬於權利人,並係基於非屬微不足道之被保險人之自己給付,提供其生存之保障(Existenzsicherung)。[27]因其就私有財產權附有社會拘束(Sozialbindung)與基本法上社會保留間要求立法者合理之權衡與均衡(Gebot der sachgerechten gesetzgeberischen Abwägung und des Ausgleichs),此所謂層級化基本權(abgestuften Grundrechtsschutz),或稱財產權階層論(eigentumsrechtliche “Stufentheorie”)[28]。況且,前述區分之個人關聯(或稱個人自由,die persönliche Freiheit)與社會關聯(der soziale Bezug)或社會功能(die soziale Funktion),非以其財源是否來自被保險人,而係視其財產權之排他性種類而論,如其屬於個人關聯性越強,則其基本法保障之財產權則越大,該相關國家公權力之立法干預行為,構成違憲之可能性則越大。質言之,上開立論與公務員退休金之基礎有異,實不應因退休金具有財產性質,而不探究公務員與國家之公法上特殊基礎原因關係,率而認其係純屬財產權關係,進而就其退休金之財源,分別係涉及個人關聯或社會關聯,而異其審查密度。
2.審查標準(審查密度)問題
本號解釋認依系爭法律相關規定調降之退撫給與,並未及於受規範對象在職時所提撥之費用,既屬恩給制之範疇,立法者採取之調整手段,是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則,應採寬鬆標準,予以審查。對於系爭法律附表三規定之各年度退休所得替代率之調降期程及幅度等手段,是否違反比例原則,本號解釋先以財產權及合理關聯審查出發,亦即主要審查係以其手段與目的之達成間是否具合理關聯,係採低密度審查認所採手段未逾越必要之程度,得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
惟本號解釋接續即又闡明,倘現階段改革目的確可提前達成,則相關機關至遲應於按系爭法律第92條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施,俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。尤其是所稱「俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密」,其何謂更為緊密之關聯,實另有進一步推敲之必要。嚴格言之,本號解釋如係參考美國式之合理審查,但於此卻又用了更為緊密之用語,屬於高密度審查之用語,有如most narrowly tailored或least restrictive對重大或必要(crucial或necessary)之利益,而比重要利益還高密度之審查。是上述用語,均值得推敲。
3.審查原則之問題
本號解釋將信賴保護原則與比例原則合為審查,論斷相關規定並不違反上開原則。嚴格言之,應將信賴保護原則與比例原則分開判斷,因信賴保護原則係源自法治國及法安定性原則,如禁止法律溯及既往原則,溯及既往又可再區分為真正與不真正法律溯及既往,另有以法律效果之效力回溯Rückbewirkung von Rechtsfolgen)與構成要件回溯連接(tatbeständliche Rückanknüpfung)稱之[29]。所謂不真正禁止法律溯及既往,原則上認其合憲,但得審查其是否符合信賴保護原則。[30]如認為不構成不真正禁止法律溯及既往或符合信賴保護原則,如能通過合憲性檢驗,其後仍應對立法者之立法行為限制或干預(Eingriff)基本權是否過度(亦即過度禁止;Übemarßverbot),即進行比例原則之審查。
 
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