大法官解釋 釋字第782號
公佈日期:2019/08/23
 
解釋爭點
公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本法施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權?
 
 
三、本席考量之第二個問題是:憲法第18條及憲法增修條文第10條第9項規定所衍生之公職人員退休生活保障、憲法第165條規定之教育工作者生活保障,是否可作為已退休人員拒絕或反對年金改革之依據?
本席認為憲法並未在公職人員、教育工作者與其他人民間作層級區分,在憲法第7條規定下也不能作無正當理由之差別待遇。因此,所稱公職人員、教育工作者於退休後之生活保障,其合理保障標準應為一般人民之生活標準,而非以退休前之等級為標準;亦即較高等級者不當然應因其退休前薪俸較高、生活因而應較優渥,而其退休給與即應較高。至於同年資者中等級較高者,其退休給與較高,係因其本俸(薪)較高、繳費較多之故,即非因等級較高而當然退休給與較高。又因本次修法已設最低保障金額及最末年保障金額等雙重保障(而且該二金額均超過退休人員所提撥費用額本息,甚至加計政府撥繳費用之總額本息),故應已符合上開憲法保障意旨。
四、本席的第三個問題是:年金改革應該怎麼改?可以如何開源節流才合乎公平正義?
基於下列理由本席支持適當提高提撥費率,一體適當調降退休所得,包括優存利息及舊制年資之月補償金之改革:
(一)退撫基金財務不足,不能自己印鈔票,可能途徑只有開源、節流,或開源加節流。
1、開源:如何開源?全部由政府編列預算?基金通國庫?那還稱其為基金?還是共同提撥制嗎?不是又回到退撫舊制之恩給性質了嗎?在恩給性質下,政府適當調降退休所得原則上係屬立法形成範圍(本院釋字第717號解釋參照)。
又如全部由政府編列預算支應退撫基金不足數,等於由納稅人負擔,一則對納稅人不公平;二則至105年度止之退撫給與潛藏負債已超過7兆元,但中央政府年度歲出歲入決算均未逾2兆,[7]故以政府預算也未必負擔得起(此並有自60年代初期即擬議改為共同提撥制之事實及81年退撫新制立法之理由,可資參考,請參見註[1])。
關於所謂由政府負最終支付保證責任之規定如何不足為政府應以預算全額彌補之依據,其理由如本件解釋所述。而且該規定不具憲法層次位階地位,非憲法所課予國家之義務,尤其既設立基金,就是為與國庫作區隔;規定由基金支付,就是要由基金支付退撫給與,而不是由國庫支付,從而規定政府負最終支付保證責任,不等於應由國庫負擔基金不足數。此外,預算編列及審查具年度性,故如認依上開規定,政府有以預算全額彌補不足額之義務,則已使用後世代資源,增加後世代負擔,該規定與預算編列審查具年度性之本質是否相符及是否合憲,顯非無疑
所謂退撫給與係遞延工資之說法應非的論,其理由如本件解釋所述,尤其遞延工資應有其可確定數,應與在職年資恆相關,不應因退休餘命長短而不同,此顯然與退撫給與有本質上差異。此外,若認退撫給與具薪資性質,則政府若得對現職人員減薪,則更無不得調降退撫給與之理!
開源方法如為調高提撥費率一途,因最適提撥費率約為40%,則將極大增加現職人員及政府之負擔,顯不適當,且對現職人員及納稅人均不公平。又本席並認為現職人員充其量只有自提自取(自己領多少就繳多少)之責任,沒有多付費用以支付其他退休人員退撫給與之義務。
關於提高退撫基金資產之投資報酬率部分:一則退撫基金非商業保險,在退撫基金穩健投資之原則下,此一手段難以期待;二則退撫基金歷年平均投資報酬率尚高於法定收益率[8](有指摘退撫基金遭借用於股市護盤者,就該指摘主管機關稱非屬事實,而且若基金年收益不及法定收益者,政府有補足義務,故該指摘縱屬事實,亦無損於基金資產)。
2、節流:單純節流將使調降比例更大,為此次改革所未採。
3、開源加節流:單純開源或單純節流均不可行、不公平,故只剩開源與節流雙管齊下,此並為此次改革所採之手段,應尚非不合理。
(二)此次年改之開源手段包括提高提撥費率及將調降退撫給與之給付所節省之款項全數作為挹注款投入退撫基金。此部分挹注款金額自107年至156年間公務人員部分預計為7608億元、教育人員部分預計為8906億元、軍職人員部分預計為3589億元[9](軍職人員基金部分,因其身分特殊性及募兵政策及考量,政府分五次於10年間共另挹注1000億元)。除了現職人員需增加最高50%之提撥費用負擔(最高費率由原12%增加6%為18%)外,政府也就是納稅人同比例增加提撥費用負擔,再加上前開挹注款,其金額以百億、千億計,累積負擔相當大。[10]
(三)其節流手段則為調降退撫給與,包括已退休人員、現職人員一體適用之退休所得替代率之調降,還有優存利息調降及舊制年資補償金取消。
1、退休所得替代率調降部分,未違法律不溯既往原則:除年資15年之退休所得替代率維持原30%(每任職1年給與2%基數)外,餘按每增任職1年減0.5%方式遞減所得替代率,任職40年者最高共減12.5%,[11]此部分差異尚屬有限,而且一體適用,應屬公平;反之,如只適用於現職人員,則顯不公平。
關於所稱調降已退休人員之退撫給與違反法律不溯既往原則部分:除了是繼續性關係,僅就新法施行後部分適用,而不及於施行前部分,無涉法律不溯既往原則外,另如調降規定僅適用於現職人員,則得事理之平嗎?是要現職人員增加提撥費用供已退休人員按未調降前之比例領取退撫給與嗎?豈合公平正義哉!
2、優存利息之調降及舊制年資補償金之取消,也屬合理:
此部分調降對部分已退休人員之影響固然非小,但調降後實質薪俸,以年資35年為例,其比例仍約為現職人員之9成至7成,相較於一般人民,仍應足堪生活所需。再者,同年資同等級者之退休金應相近,才合理,然一則已退休人員均約於新法施行後第5年起始低於退撫新制所設之每任職1年給與2%基數之比率,其前仍較施行後即退休者優惠;二則純舊制者未提撥任何費用,現職人員繳費最多,本於繳得多領得多之銀行存款或保險常理,現職人員之退休所得替代率沒有應低於未繳費或繳較少之已退休者之理;三則現職人員需按退休前5至15年平均本俸(薪)計算退撫給與,較已退休者係按退休時之本俸(薪)計算,暨現職薪資與退休所得在所得稅率上亦有差異,對現職人員亦屬不利等。再加上,優存利息給與之合理性於69年起即已因公職人員之起薪高於一般行業平均薪資而動搖,舊制年資補償金給與合理性本值商榷,均早應檢討修正而拖延未處理,致俱已實施超過20年。此次只改革回歸上述同年資同等級者退休金相近原則,就退休人員,未違公平正義,而且難謂與信賴保護原則或比例原則明顯牴觸
又如果已退休者能體諒退撫基金確有鉅額潛藏負債,且該負債與修正前退撫給與高,背離共同基金制下,退撫給與與費率繳納間應具對價關係之本質,致退撫基金難以自給自足、收支平衡(以退休時本俸50000元、費率12%、年資35年之退休人員為例:退休前月繳4200元,而於118年起之最低月保障金額為60000元,二者相差近15倍,退撫基金無法收支平衡乃屬必然),並能立在現職人員立場,能考量、理解優存利息等早應被檢討之理由,或可稍予釋懷,理解多數大法官之考量。期盼之。
 
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