大法官解釋 釋字第782號
公佈日期:2019/08/23
 
解釋爭點
公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本法施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權?
 
 
準此,國家對軍公教人員為薪俸及退除(撫)給與,乃基於國家與軍公教人員間公法上職務關係衍生之照顧生活及保障權益之義務而來,軍公教人員在職期間之俸給,及退除役或退休後之退除給與或退撫給與,與勞工基於與雇主間之契約關係而生在職期間之工資及離職後之退休金,性質並不相同。聲請人關於軍公教人員與國家間乃公法上契約關係,故退除給與及退撫給與乃遞衍性工資之主張,不僅牴觸本院歷來解釋,更顯然不符實況。
二、不足支持違憲結論
縱如聲請人主張,軍公教人員與國家間乃公法上契約關係,仍不能支持2017年年金改革因未經軍公教人員同意而為違憲之結論。蓋行政程序法第147條第1項明定:「行政契約締結後,因有情事重大變更,非當時所得預料,而依原約定顯失公平者,當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整,得終止契約。」因此,在軍公教人員與國家間乃公法上契約關係之前提下,國家仍得本於人口結構老化、少子化等非當時所得預料之重大情事變更,而依據前開規定請求調整契約內容,亦即請求調整退除給與及退撫給與。換言之,即使依據聲請人之主張,國家仍得不經各別軍公教人員之同意,而進行2017年之年金改革。
貳、「政府負最後支付保證責任」之意義
系爭3號解釋之聲請人皆主張,第781號解釋之陸海空軍軍官士官服役條例第29條第1項、第782號解釋之公務人員退休資遣撫卹法第7條第1項、第783號解釋之公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第1項等規定,均有「由政府負最後支付保證責任」之明文,故政府不得以退撫基金收支不平衡為由,進行年金改革並調降退除給與及退撫給與。
然而,對「由政府負最後支付保證責任」一語,不能僅為文義解釋,而應併為體系解釋及目的解釋。
按在退撫新制(即由軍公教人員與政府各自負責按法定比率共同撥繳費用設立退撫基金)之下,本來即應由退撫基金負責自給自足地以基金收入支應退除給與或退撫給與。亦即,退撫基金係以「反求諸已」為宗旨。從而,基金入不敷出時,自應由基金內部尋求解決。此時,所謂「由政府負最後支付保證責任」,應優先解釋係指由基金成員一份子之政府負責在基金內部尋求解決方案,而可能之解決方案,自然可以,也應該包含,由基金之全部成員(軍公教人員及政府)進行開源(增加提撥)及節流(減少退除(退撫)給與)措施;而不應解釋係指僅交由基金之部分成員(國家)開源(增加政府提撥或/及逕以稅收支應)。
何況,國家稅收來自全體納稅義務人,而非僅來自於軍公教人員,且稅收乃國家資源之一,如於退撫基金入不敷出之情形,僅因立法明文「由政府負最後支付保證責任」,即立即動用稅收支應,將明顯違反本院釋字第485號解釋所指「鑒於國家資源有限,有關社會政策之立法,必須考量國家之經濟及財政狀況,依資源有效利用之原則,注意與一般國民間之平等關係,就福利資源為妥善之分配,並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定,不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據」意旨。
系爭3號解釋多數意見因而認「由政府負最後支付保證責任」之規定,並不因而導致2017年年金改革關於調整退除給與及退撫給與規定當然違憲,自可贊同。
參、結論
2017年的年金改革,對於絕大多數受影響之軍公教人員,已至少限制其受憲法保障之財產權;對於以退除(撫)給與為退休後唯一經濟來源者而言,更是關係其憲法所保障之生存權。
然而,任何法規皆非永久不能改變,立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求,更有義務修正不合時宜之法律。此時,釋憲者固應審查修正之法律是否違反信賴保護原則及比例原則,但修法涉及國家財政資源分配時,則應較高度尊重立法形成空間。系爭3部年金改革法律,就同一項目,立法者有時明顯採取對軍人較為優惠之方案,本院仍未認為該項優惠違反平等原則,亦為尊重立法形成空間所致。總體而言,多數意見本此意旨,肯認2017年年金改革多數立法尚屬合憲,另認定少數規定已然違憲。
本席深深認為,本次年金改革絕非完整周密,此由各項調降給與或提高提撥之規定,多僅以相關人員退除役(或退休)時之職位、本俸為參考因素,而未斟酌受影響者之不同實際經濟狀況,以為合理差別之待遇(例如:針對真正仰賴退除(撫)給與之退休人民,不予調降或減少調降),即可顯現。惟本於尊重立法形成空間之總體原則,仍難指為違反憲法。
總之,所有臺灣人民,不論自己或親友是否為軍公教人員,均應凜然本次年金改革之既有及可能影響,除應肯定軍公教人員對臺灣付出之貢獻外,更應一起相互扶持、協助,讓不論是否為軍公教人員之各世代臺灣人民,均可永續平安喜樂生活於這片寶島。

【註腳】
[1] 請見釋字第285號解釋文:「學校教職員退休條例所稱月薪額,性質上本無從包括『公教人員之眷屬喪葬補助費』,行政院中華民國69年4月16日臺69人政肆字第7498號函未將此項補助費列入退休金之範圍,與該條例之立法意旨無違。」
[2]請見釋字第464號解釋理由書:「行政院於68年1月19日以(68)台人政肆字第01379號函修訂發布之『退休俸及生活補助費人員自行就任公職支領待遇注意事項』⋯⋯所定關於就任公職之職務分類即:⋯⋯(二)政務官(三)各機關學校或公營事業機構編制內教職員⋯⋯各等人員。此既係主管機關為執行上開條例未盡明確之附表所為必要補充之規定,與立法意旨無違,亦於憲法保障之生存權、財產權無所牴觸。」
[3]請見釋字第589號解釋理由書第6段:「有關機關應即依本解釋意旨,使前述人員於法律上得合併退撫條例施行前後軍、公、教年資及政務人員年資滿十五年者,亦得依上開政務官退職酬勞金給與條例及政務人員退職酬勞金給與條例之規定擇領月退職酬勞金,以保障其信賴利益。」
[4] 請見釋字第717號解釋理由書第6段。
[5] 釋字第540號解釋更援引釋字第460號解釋而明示,89年7月1日行政訴訟法新制實施前,若干性質上屬於公法之事件,因行政訴訟欠缺適當之訴訟種類,而法律又未就其另行設計其他訴訟救濟途徑,遂長期以來均循民事訴訟解決,例如公務人員保險給付事件,此類事件嗣後自無再由民事法院審理之理由。
[6] 如將法官納入公務人員範疇,更不能無視憲法第81條「法官為終身職,非受刑事或懲戒處分,或禁治產之宣告,不得免職。非依法律,不得停職、轉任或減俸」之規定,而將法官與國家之間,亦解為係屬公法上之契約關係。參見本院釋字第601號解釋。
[7] 公務人員俸給法第2條、第6條、第7條、第11條、第19條第1項;軍人待遇條例第2條、第6條、第7條;教師待遇條例第4條、第7條、第8條、第11條第1項參照。
 
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