大法官解釋 釋字第782號
公佈日期:2019/08/23
 
解釋爭點
公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本法施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權?
 
 
此外,多數意見認為:「因退伍除役人員多為中高年齡族群,上開規定適用結果實際係對此等受規範對象之工作權,構成主觀資格條件之限制,使其受有相對不利之差別待遇。」查軍職與一般公務人員相較,具有特殊的升遷年資規定,亦即如欲晉任較高之軍階,須經過一定之實職年資,稱為「停年」[24],而於各軍階中,均有服役年齡及最大服役年限之限制[25]。一般軍士官任官之年齡,如以22歲為基準,復依系爭條例第23條第1項第2款前段之規定[26],滿足任官滿20年之要件,始能取得終身退休俸,則最快42歲即可退伍[27]。甚而,因軍官、士官就讀軍事校院期間之年資,得折算服現役年資,給與退伍金、退休俸或贍養金(系爭條例第23條第2項參照)。如以就讀中正預校國中部之人民而言,僅於30餘歲即滿足服役20年之條件。
加以國軍配合配合政府組織精簡政策以來,人數銳減,升遷管道有限,如未能在停年期間內及早升至較高之官階,多半會志願退伍,以儘早從事其他工作,導致實際上軍人平均退役年齡僅約42至43歲[28]。相較於105至107年間大專院校50歲以上教師分別占52.2%、54.4%及56.6%而言[29],該等人員於大專院校教師之群落中,是否真屬於「中高齡就業」人員,恐未必然。
三、系爭法律第36條第1項及附表三過度限制公務人員之退休金領取權利
政府基於確保退撫制度永續發展,保障退休人員老年經濟生活安全等目的,經檢討原有退休制度本身提撥率不足、對退撫基金收益期待過高,以致國家須以預算撥補支應,足以影響政府財政收支等不合宜之處。為期達到該退撫基金得以延續至少一個世代(25年至30年)之改革目的,故以調降公保一次養老給付及依系爭法律附表三所規定之各年度退休所得替代率之調降期程及幅度等節流手段,調降公務人員之退休所得。
依銓敘部所提系爭法律草案,其中關於優存利息扣減部分之調降期程為6年,即第1、2年降為9%;第3、4年降為6%;第5、6年降為3%;第7年起降為0%;另自109年1月1日起每年調降年度退休所得替代率1%,調降期程15年,並將因此節省之退撫費用支出,以編列預算方式逐年全額挹注退撫基金。且在草案其他規定(諸如起支年齡、替代率、平均薪俸計算期間等因素)不變之情形下,如實際提撥率調至18%,公務人員部分之退撫基金用盡年限預估可由原120年延後至139年。
惟於立法者審議系爭法律附表三時,除採取上開銓敘部版草案所定之最末年退休所得替代率上限(如退休年資35年為60%,15年為30%)之架構,另將優存利息歸零之調降期程縮短為2年6個月,使受規範對象原於第3年至第6年得領取之以相對優惠利率計付之優存利息提前扣除;就年度調降退休所得替代率期程及幅度,則綜合考試院版草案(調降期程為10年,每年調降1%,共調降10%,最末年退休所得替代率上限,如退休年資35年為70%,15年為45%)及銓敘部版草案(調降期程為15年,每年調降1%,共調降15%,最末年退休所得替代率上限,如退休年資35年為60%,15年為30%)。最後上開第37條附表規定,調降期程定為10年、每年調降1.5%,共調降15%。由於上述二調降期程及每年降幅之設定,將可使節省之退撫經費支出提前全額挹注退撫基金(系爭法律第40條第1項參照),在上開起支年齡、替代率、平均薪俸計算期間等因素不變情形下,基金存續將可延長1年至140年,自141年起基金累積餘額開始出現負數[30]。
查依相關機關銓敘部之原方案已可達到系爭法律之主要立法目的,將基金用盡年度延長至139年,距今尚有逾30年,即一個世代的時間,期間如有收支無法平衡之情形,亦有相當之時間另謀其他因應之道。立法機關對於主管或相關機關之提案,固有權限為變更或調整,惟其變更或調整之結果是否合憲,自屬本院之審查範疇。
又查系爭法律第36條第1項將公保一次養老給付之優惠存款利率自原6年歸零之縮短為2年半,以及依附表三分10年逐年調降1.5%之手段,以40年年資為例,依舊法之規定,公務人員之退休所得(含月退休金及優存利息)最高可達95%(見已廢止之公務人員退休法第32條),惟系爭法律自107年7月1日實施伊始,相同年資者立即調降為77.5%,再依附表三分10年逐年調降1.5%,至118年1月1日起,為62.5%,調降幅度極大,自應注意採行適當之過渡期間及緩和措施,以兼顧受規範對象之信賴利益。
惟立法者綜合相關機關考試院及銓敘部之改革方案,採取最激進之方式,將優惠存款利率歸零之期間自原6年縮短為2年半,輔以附表三分10年逐年調降1.5%之手段。依公務人員退休撫卹基金就系爭法律之新規定所委託製作之第7次精算報告分析結果,僅能延長基金1年之存續。其所增進之公共利益,與領取定期給付之公務人員及遺族之信賴利益所受之侵害[31],顯失均衡,手段與目的之達成欠缺實質關聯,牴觸比例原則,應屬違憲。
四、結論──政府欠受改革不利影響之軍公教一個道歉
於三種年金改革當中,對於軍人退撫制度的改革,可謂影響幅度較低,配套措施亦較完整。對於此種立法方式,當是基於軍職本身的特殊性所致。武職公務人員,於和平的年代顯得退撫條件過於優渥,如細思之,真能在戰場上生存,並持續服役達20年者,幾希矣!
加之,軍人退撫制度之收支失衡,乃國家陸續減少兵源之政策所致,與公務員及公立學校教師,係因少子化之不可抗力因素所致者不同。此種因人為政策所生之影響,當由國家進行更完善的規劃。
而公務員自應國家考試而與國家建立起公法上職務關係後,其整體生活即與一般人民有異,並非僅於執行職務時間負有服勞務之義務,即於執行職務時間以外,亦負有甚多義務[32],且均會影響其考績或獎懲,具有一定之法律效果。
這些義務無非係要求公務員能踐履忠誠及清廉之份際,而如俗諺云:「做官若清廉,食飯著攪鹽。」為免公務員落入此種窘境,在現代法治國家中無不對於公務員提供相當之生活照顧,以期公務員能在身心均衡的狀況下,為公共事務提供更優質之服務,也因此關於公務人員之俸給權及退休金權,自有提供制度性保障之必要!
我國自84年7月1日實施公務員退撫新制。國家以自始規劃不當[33]、表面上看似優厚之退休生活照顧給與,但實際上基金財務暗潮洶湧之退撫新制,吸引優秀人才參加國家考試,投身公務人員之行列,建立起公務員對於從事公職之高度榮譽感,以及與之相伴而生之退休生活規劃,均非朝夕所成,對此制度自有強烈之信賴,其因此放棄各種牟利之機會,所造成的機會成本損失,難以估算。故對於軍公教人員為國家社會的貢獻做出肯定,而非視為累贅,始屬正鵠。多數意見亦特別指出「原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景,嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象,然實非可歸責於受規範對象」[34],反而應歸責於政府部門多年來之不作為或作為不足。
 
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