大法官解釋 釋字第782號
公佈日期:2019/08/23
 
解釋爭點
公務人員退休資遣撫卹法第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第7條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第18條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本法施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、服公職權、工作權或平等權?
 
 
解釋意見書
部分協同部分不同意見書:
大法官 張瓊文 提出
大法官 詹森林 加入四、結論

民國106年經總統府國家年金改革委員會擬議年金改革方案後,立法院於同年8月9日分別制定公布公務人員退休資遣撫卹法(下稱系爭法律)及公立學校教職員退休資遣撫卹條例,並於107年6月21日修正公布陸海空軍軍官士官服役條例(下稱系爭條例),係針對我國年金制度之重大改革。嗣各號解釋聲請人立法委員江啟臣、李鴻鈞、高金素梅等38人就各該條例或法律之重要條文聲請解釋(解釋客體見本院釋字第781及782號解釋附表一),認此些條文有牴觸法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則,侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權之虞,而聲請解釋。
本次年金改革相關解釋(下併稱本號解釋)就所涉問題複雜、人員廣泛、時間縱深幾達半世紀以上[1],經大法官先以公開說明會釐清事實問題,再踐履言詞辯論程序就法律爭點一一詢問及答辯,俾使相關問題為公眾所得共見聞,以昭其理。本席對於各號解釋之結論多可表贊同,惟就部分論述,仍認有未盡之處;或有部分並不贊成,因各號解釋所涉爭點共通者居多,爰僅提出一份協同暨部分不同意見書,或補其闕遺,或敘明立場。
一、系爭法律及系爭條例所限制者係服公職權所衍生之財產權,為服公職權制度性保障之一環
本號解釋多數意見雖引用本院釋字第605號解釋,認為「憲法第18條規定人民服公職之權利,包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利」,並認「所稱退休金權利係指公職人員因服公職取得國家對其退休生活照顧義務之給與」,且此給與本身「為具有財產權性質之給付請求權」,而謂此種給付請求權受憲法財產權之保障。然對於此種由服公職權所衍生之財產權與一般財產權有無性質上之不同,是否應受不同程度之保障,並未置一語,反而以退撫給與源自何種資金來源作為判斷審查標準之依據[2]。亦即,如係源自個人提撥退撫基金費用本息部分之財產上請求權,應受較高之保障,司法者即應採較為嚴格之審查標準;如係源自政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息,以及政府於退撫基金未達法定最低收益或退撫基金不足以支應退除給與時,始撥交之補助款項本息部分,屬恩給制之範圍,司法者審查是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時,應採較為寬鬆之審查標準。
惟「憲法第18條規定,人民有服公職之權利,旨在保障人民有依法令從事於公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。國家則對公務員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務」(釋字第575號、第605號及第658號解釋參照)。其內涵乃人民取得服公職之資格後,即與國家發生公法上之職務關係,除國家對於依法令從事公務之人民有上開義務外,相對的,公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務[3]。公務員對國家所負之忠誠義務涵蓋甚廣,單就公務員服務法而言,即有服從命令、保密及保持品位等一般性義務[4]。
基於前述之「公法上之職務關係」,公務員於在職期間受有多種限制,特別在經營經濟生活方面。早於28年公務員服務法即於第14條規定:「公務員除法令所規定外,不得兼任他項公職或業務。其依法令兼職者,不得兼薪及兼領公費。」而後陸續以公務員服務法第13條、第14條、第14條之2及第14條之3之規定予以補充[5],構建一個完整之公務員不得兼職之義務體系,甚且於公務員離職後仍然受所謂旋轉門條款之規範,其工作權直接受限制[6]。
89年7月12日公布施行之公職人員利益衝突迴避法,對於公務員之經濟生活進行進一步的限制,限制的對象不僅為公務員本身,更擴及與公務員具有一定關係之關係人[7],已限制公職人員及其關係人之工作權、財產權及其內涵之營業自由暨契約自由[8]。
又公務員違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為,依務員懲戒法第2條第1款規定,固應受懲戒。甚至公務員於休假期間酒駕,其除觸犯刑法第185條之3之公共危險罪外,雖係與執行職務無關之行為,依同條第2款仍須受懲戒[9]。是以公務員於在職期間,國家對其執行勤務以外之行為亦多有約束,目的即在於保持公務員之品位,提升執行勤務之公正中立,以維護人民對公務機關之信賴,增進社會之安定。
公務員於在職期間相較於一般私人企業員工,減少許多投資、謀劃及經營之財務機會及經驗,於退休後自力營生之能力稍有欠缺。為免公務員臨老方為稻粱謀之憾,國家為公務員建立了相對於一般勞工更完善之退休金制度以為因應,自屬公務員制度性保障之範疇[10]。
當然,公務員或公職人員之種類繁多,是否應一視同仁同等對待,並受相同之保障,容有諸多討論空間。本院釋字第764號解釋理由書已指出「公務人員有各種類型,,惟就其內容而言,立法者原則上容有一定政策形成空間,並得依各類公務人員性質之不同而為不同之規定」該號解釋對於公營事業認為係屬高度政策目的之國家行政,政策目標一旦變更或達成時,事業即可能變更或消滅,故公營事業人員中具公務人員資格者,亦不可能期待與國家間維持永久之服勤務關係。至於本次年改制定之系爭法律則適用於「依公務人員任用法及其相關法律任用,並經銓敘審定之人員」(系爭法律第3條)。申言之,系爭法律係適用於狹義之公務人員,乃與國家間有公法上勤務關係,而須對國家負有忠誠義務的族群。
職是之故,公務人員之退除給與不同於一般人民單純經營經濟生活而取得之財產權,而係與服公職權不可分割之國家生活照顧義務所產生之相對權利,與公務員於在職期間所負之禁止兼職等義務存有類似對價之關係,應認係服公職權之一環,毋庸區分退休金財源不同而異其審查標準,而應全部給與均予一致之標準[11]。
關於服公職權之審查標準,在目前的大法官解釋中因所涉各聲請案之聲請人身分類別、事件類型等內容差異,結論並不一致。有見解認為服公職權中有部分權利應受制度性保障[12],抑或認為服公職權為廣義之參政權,涉及人民參與國家意思之形成及公務之執行,與公共生活秩序之形塑密切相關,對此權利所為之差別待遇,原則上應受較嚴格之審查[13]。亦有認為可採寬鬆審查標準者,僅須審查立法目的是否正當,所採取之手段與目的之達成間是否具合理關聯[14]。
 
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