大法官解釋 釋字第769號
公佈日期:2018/11/09
 
解釋爭點
地方制度法第44條及第46條有關縣(市)議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定,是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 羅昌發 提出

多數意見認為,地方制度法第44條第1項前段規定:「⋯⋯縣(市)議會置議長、副議長⋯⋯由⋯⋯縣(市)議員⋯⋯以記名投票分別互選或罷免之。」及第46條第1項第3款規定:「⋯⋯縣(市)議會議長、副議長⋯⋯之罷免,依下列之規定:⋯⋯ 三、⋯⋯由出席議員⋯⋯就同意罷免或不同意罷免,以記名投票表決之。」(下併稱系爭規定)其中有關記名投票規定之部分,符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央「以法律定之」之規範意旨。多數意見並認為縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,非憲法第129條所規範,前開地方制度法有關記名投票規定之部分,自不生違背憲法第129條之問題。本席對其有關不違憲之結論,均敬表贊同。
因本件涉及中央與地方分權及地方自治範圍之釐清,及憲法第129條有關秘密投票規定之適用範圍,其程序及實體問題,有憲法上重要性。本號解釋採「極簡方式」處理相關爭點,目的或在避免採行任何論述方式均可能引起疑義。本席就本件採「極簡方式」之論述,有不同意見,爰提出本協同意見書,闡述如下:
一、有關地方議會聲請解釋憲法之要件
(一)多數意見僅簡略說明:聲請人雲林縣議會就該議會組織自治條例第6條前段有關議長及副議長以無記名投票方式選舉或罷免之規定是否依系爭規定修正為記名投票方式,向本院聲請請解釋憲法,而本院核其聲請與司法院大法官審理案件法(下稱大審法)第5條第1項第1款所定聲請要件相符,故予受理(見本號解釋理由書第1段)。
(二)按地方議會向本院提出解釋憲法之聲請,其要件係規範於大審法第5條第1項第1款:「有左列情形之一者,得聲請解釋憲法:一、⋯⋯地方機關,於其行使職權,⋯⋯適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者。」及本院釋字第527號解釋:「地方立法機關經各該議會之決議,得依司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款⋯⋯聲請本院為憲法解釋⋯⋯,無須經由上級機關層轉」。是地方議會聲請本院解釋憲法,須因其「行使職權適用法律或命令發生有牴觸憲法疑義」,且須經其「決議向本院提出聲請」(另釋字第527號解釋有關「無須經由上級機關層轉」之問題,在本件並非爭點)。多數意見未能就本件聲請為何符合「行使職權適用法律或命令發生有牴觸憲法疑義」及「決議」等要件加以說明,甚為可惜。
(三)就「行使職權適用法律發生有牴觸憲法疑義」之要件而言:本席認為,地方議會係地方之立法機關,其職權既包括審議及通過自治條例(地方制度法第25條參照),而本件聲請人於106年5月18日召開之第18屆第5次定期會第3次會議於審查雲林縣議會組織自治條例第6條修正草案(議案內容為將議長及副議長選舉,由議員無記名投票之規定,改為記名投票)時,決議「退回」該議案,並已由大會主席裁示聲請解釋憲法;聲請人此等處理過程,本質上可解讀為,因適用系爭規定之結果有牴觸憲法疑義,故於尚未完成修改自治條例前,停止審議,並持以向本院提出聲請。是聲請人認為其應不受系爭規定之拘束而不應援引該規定以修正其自治條例,屬於地方議會行使審議自治條例職權方式之一種。且該地方議會立法過程中,在判斷應否依照系爭規定修改其自治條例時,就系爭規定之內容,已有實質之評價與適用上之判斷,始作成「退回」之決議,是其應符合大審法所規定地方議會「行使職權適用系爭規定發生有牴觸憲法疑義」之要件。
(四)就「決議」之要件而言:本席認為,地方議會主席在會議中針對討論事項所採之決議方式,除明顯牴觸憲法或法令規範外,乃議會內部事項,屬於議會依照自律原則應自行認定之範圍(本院釋字第342號解釋有關立法機關踐行議事程序所闡釋之意旨參照)。本件聲請人所召開之前揭第18屆第5次定期會第3次會議於審查雲林縣議會組織自治條例第6條修正草案時,於決議「退回」該議案後,李明哲議員發言:「本席於上次定期會要求本案應聲請大法官會議解釋,請業務單位儘速辦理」;並由大會主席蘇俊豪副議長裁示:「請本會法制室於一星期內提出聲請」。查聲請人雲林縣議會主席於議會中針對聲請解釋憲法之提案,以主席裁示之方式決議,既記載於會議紀錄,且經聲請人於106年5月19日召開之第18屆第5次定期會第4次會議中宣讀第3次會議之紀錄,而無異議;本席認為,於此情形下,應認其所提出之本件聲請,已符合地方議會「決議向本院提出聲請解釋憲法」之要件。
二、有關地方議會議長及副議長選舉及罷免究屬憲法「明定」為中央立法權之範圍,抑或非憲法所明定而應依「剩餘權分配」之原則處理
(一)有關地方自治及中央與地方如何分權,多數意見認為:「憲法有明文規定屬於中央或地方權限者(例如憲法第107條至第110條及憲法增修條文第9條第1項所規定之情形),依其規定;如屬未規定之事項,依其性質決定究竟屬於中央或地方之權限;遇有爭議時,由立法院解決之(憲法第111條參照)。是涉及中央或地方權限劃分之爭議時,首應探究憲法本文及其增修條文是否已有明文規定。」本席就此分權原則之敘述,敬表贊同。但針對地方議會議長及副議長之選舉及罷免問題,是否屬於「憲法明文規定」之事項,多數意見之見解,或有斟酌餘地。
(二)多數意見認為,地方議會議長及副議長選舉及罷免之投票方式屬於憲法明定賦予中央立法之事項,故謂:「關於縣地方制度之事項,憲法第108條第1項第1款已規定:『左列事項,由中央立法並執行之,或交由省縣執行之:一、省縣自治通則。』憲法增修條文第9條第1項復規定:『省、縣地方制度,應包括左列各款,以法律定之,不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制:⋯⋯。』足見憲法本文及其增修條文就縣地方制度事項已明文賦予中央以法律定之,無須再依憲法第111條規定判斷。」(見本號解釋理由書第5段)
(三)本席認為:有關某事項是否屬於憲法所規定之中央立法或地方立法事項,應以較嚴格之方式解釋憲法文字。如憲法文字並非明確者,應認屬憲法未規定之事項。否則如以較廣泛之方式解釋憲法有關中央與地方權限所列舉事項之文字,則幾乎可以斷言,所有國家事務均可以由憲法有關中央或地方權限之列舉規定中找到蛛絲馬跡作為解釋之依據;果如此,憲法第111條有關剩餘權分配之規定,幾無適用餘地。以較廣泛之方式解釋之結果,甚至有可能造成某一事務被解讀成同時屬憲法第107條或第108條之中央立法權限,以及屬第109條或第110條所列舉之地方立法權限,並因而造成混淆。
 
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