大法官解釋 釋字第769號
公佈日期:2018/11/09
 
解釋爭點
地方制度法第44條及第46條有關縣(市)議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定,是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符?
 
 
二、體系解釋說
憲法第17條規定:「人民有選舉、罷免、創制及複決之權」,規範人民有此等參政權。至於人民如何行使此等參政權,乃於憲法第十二章(第129條至第136條)設有規定,此觀章名「選舉、罷免、創制、複決」自明。是以憲法第129條規定「本憲法所規定之各種選舉」,係指人民選舉權之直接行使而言,自不包括監察委員由省市議會選舉(間接選舉)、昔日的總統、副總統由國民大會代表選舉(間接選舉)、立法院院長及副院長之互選、昔日監察院院長及副院長之互選。至於縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,係由縣(市)議會議員選舉及罷免,非由人民直接選舉或罷免,依體系解釋觀之,亦不屬於憲法第129條所稱之「本憲法所規定之各種選舉」。
三、擴張解釋說
此說將「本憲法所規定之各種選舉」,擴張解釋及於憲法所涵攝的各種選舉。例如,憲法本文及增修條文皆提及縣(市)議會,而有議會自然就有議長及副議長之選舉,是縣(市)議會議長及副議長之選舉,乃憲法所規定之選舉。[5]
另,本件解釋第1段多數意見,一方面將憲法增修條文第9條第1項第3款規定之「縣設縣議會」一詞,依重要性理論,認為解釋上尚得包括縣(市)議會議長及副議長之選舉;另一方面又認為縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,不屬於憲法第129條所稱「本憲法所規定之各種選舉」,如依擴張解釋說,本件解釋多數見解,前後所述不無矛盾之嫌?
四、小結
以上三說,本席認同第一種文義解釋說之見解。至於第二種體系解釋說,固有其道理,惟此種解釋方法,將非由人民直接選舉之立法院院長及副院長選舉,排除在「本憲法所規定之各種選舉」,似乎將「本憲法所規定之各種選舉」及「除本憲法別有規定」混為一談。將立法院院長及副院長之選舉,排除在「本憲法所規定之各種選舉」之外,試問還有「除本憲法別有規定外」之情形嗎?故此種見解,尚有不足之處。至於擴張解釋說,明顯與憲法第129條所定「本憲法所規定之各種選舉」有所出入,是否有其適用,不免存疑。
伍、無記名投票好?抑或記名投票好?尚無定論
本席認為,關於縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,基於議會自律(自治)原則,[6]乃屬於地方議會自主事項,[7]中央不得以法律定之,已如前述。誠如立法委員於提案修正系爭規定時所稱:查有關中央或地方議會議長、副議長之選舉、罷免,在比較法制上,原有採記名投票及無記名投票等兩種制度。然此兩種制度並無絕對優劣,容可基於政黨政治及議會議長之功能等各種因素考量,而為立法政策之選擇。[8]是以中央以法律強行規定須全國一致(記名),不但無堅強理由,同時又使地方全無因地制宜之空間(記名或無記名),難謂與憲法意旨相符。本席認為,應尊重地方議會自主決定之結果,縣(市)議會議長及副議長選舉及罷免,不論其採記名投票或無記名投票方式,只要符合民主原則之底限,為落實地方自治、實現住民自決、健全地方民主,中央依憲法中央與地方權限劃分之均權原則,應予以尊重(本院釋字第498號解釋參照)。
陸、附帶一提
誠如本件多數意見所示,雲林縣議會組織自治條例第6條前段業已於107年6月28日修正公布,將無記名投票方式修正為記名投票方式,內容已符合系爭規定有關記名投票之要求。然因系爭規定係規範全國縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,非僅涉及單一地方議會議長及副議長之選舉及罷免;且所涉憲法疑義,屬中央與地方立法權限劃分,涉及地方自治之適用範圍,而有本質上之重要性,具解釋之憲法價值,而作成本解釋。
然目前全國尚有臺東縣議會組織自治條例第6條、連江縣議會組織自治條例第6條及金門縣議會組織自治條例第6條,共三項地方自治條例關於議長及副議長之選舉採無記名投票互選或罷免之。於107年12月25日縣議員宣誓就職當日,即要選舉議長及副議長,採無記名投票或記名投票?自有必要未雨綢繆!

【註腳】
[1] 嗣於107年6月28日修正公布,修正為:「本會置議長、副議長各1人,由議員以記名投票分別互選或罷免之。但就職未滿1年者,不得罷免。」
[2] 有關地方自治之憲法保障、制度保障,詳請參閱,黃錦堂,地方制度法論,101年3月,頁31至43。
[3] 憲法保障地方自治之意義,詳請參閱,蔡秀卿,地方自治法理論,92年6月,頁7。
[4] 本院釋字第498號解釋闡示:地方立法機關行使其立法機關之職權,地方行政機關應將總預算案提請其立法機關審議。地方立法機關開會時,其行政機關首長應提出施政報告,民意代表並有向該機關首長或單位主管行使質詢之權;就特定事項有明瞭必要時,則得邀請其首長或單位主管列席說明(地方制度法第35條至第37條、第40條、第41條、第48條、第49條參照)。此乃基於民意政治及責任政治之原則,地方行政與地方立法機關並有權責制衡之關係。
[5] 吳庚、陳淳文著,憲法理論與政府體制,106年9月增訂5版,頁689至691。
[6] 議會自律之原則、議會自治(本院釋字第254號、第342號、第381號、第435號及第585號解釋參照)。
[7] 陳英鈐,亮票與議會自主—台灣高等法院高雄分院刑事判決101年度上易字第1107號刑事判決評析,台灣法學雜誌第266期,104年2月,頁49:「應廢除地方制度法第44條,回歸議事自律」。
[8] 立法院議案關係文書院總第1544號委員提案第18257號,提案之說明參照。
 
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