大法官解釋 釋字第769號
公佈日期:2018/11/09
 
解釋爭點
地方制度法第44條及第46條有關縣(市)議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定,是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符?
 
 
解釋意見書
部分不同意見書:
大法官 蔡明誠 提出

本件係雲林縣議會就其於中華民國90年7月16日修正公布之雲林縣議會組織自治條例第6條前段規定:「本會置議長、副議長各一人,由議員以無記名投票分別互選或罷免之。」其中以無記名投票方式互選或罷免議長及副議長部分,是否修正為記名投票,認應適用之105年6月22日修正公布之地方制度法第44條前段第1項規定:「⋯⋯縣(市)議會置議長、副議長⋯⋯由⋯⋯縣(市)議員⋯⋯以記名投票分別互選或罷免之。」及第46條第1項第3款規定:「⋯⋯縣(市)議會議長、副議長⋯⋯之罷免,依下列之規定:⋯⋯ 三、⋯⋯由出席議員⋯⋯就同意罷免或不同意罷免,以記名投票表決之。」(下併稱系爭規定)有牴觸憲法第129條、第171條及第23條規定之疑義,向本院聲請解釋憲法。本號解釋認系爭規定中有關記名投票規定之部分,符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央「以法律定之」之規範意旨;且縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,非憲法第129條所規範,前開地方制度法有關記名投票規定之部分,自不生違背憲法第129條之問題。其中對於憲法增修條文第9條第1項是否涵蓋縣(市)議會正副議長選舉方法,是否屬由中央立法之重要事項,或應尊重地方自治之本旨,由地方立法機關自主決定?凡此等問題,認仍有再進一步釐清之必要,爰提出部分不同意見如下:
一、我國地方自治制度之憲法相關規定
地方自治(Kommunale Selbstverwaltung)受到憲法上制度性保障(Institutionelle Garantien; Einrichtungsgarantien),並未包括個人之基本權或類似基本權之權利,例如鄉鎮市(Gemeinden)本身不具基本權能力(nicht grundrechtsfähig)。[1]我國地方自治制度,地方與中央之關係,如借用單一國、聯邦國與邦聯國之類型化見解,有認我國係屬均權制之單一國。又本院對於地方自治之制度性保障,曾作有釋字第498號、第550號及第553號等解釋,且我國憲法第107條至第117條明定地方就地方自治事務,享有一定自治權。另於憲法第111條係對於剩餘權之規定;直轄市之自治,依憲法第118條規定,以法律定之;屬於縣之立法權,依憲法第124條規定,由縣議會行之。
有關地方自治之本質,學理上不易有其定論[2],於此以本院解釋有關制度性保障見解,並基於地方自治之意旨及目的,從地方自治之本質內容(核心範圍)作為論述之出發點,特先說明。
二、憲法增修條文第9條與憲法上重要內容保障之問題
本號解釋原因案件事實所涉及之縣議會議長及副議長選舉及罷免方式,於憲法並未明文規定。縣(市)議會正副議長之選舉,是否屬於憲法第129條所規定之選舉?縣議會議長及副議長之選舉及罷免方式是否屬於憲法上重要事項?系爭規定有關縣(市)議會正副議長之選舉及罷免採記名投票之規定,是否屬於憲法增修條文第9條第1項前段所稱之須依法律規定之中央立法重要事項?均值得再深入探討。
本號解釋認憲法增修條文第9條第1項規定:「省、縣地方制度,應包括左列各款,以法律定之,不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制:⋯⋯。」足見憲法就縣地方制度事項已明文賦予中央以法律定之,無須再依憲法第111條規定判斷。本號解釋並認憲法增修條文第9條第1項第3款明定「縣設縣議會」,解釋上並非僅指縣議會之設立,尚得包括與縣議會組織及其運作有關之重要事項。⋯⋯縣議會置議長及副議長以及其選舉及罷免之投票方式,屬與縣議會組織及其運作有關之重要事項,是中央自得以法律規範之。惟就憲法增修條文第9條第1項前段及同條項第3款文義觀之,並未見其明文列舉正副議長選舉及罷免方式之事項。詳言之,本號解釋採重要性理論,認縣(市)議會正副議長選舉方式,是憲法上地方自治制度之重要事項,將尚未涵蓋於前開規定之縣(市)議會正副議長選舉及罷免方式,納入適用範圍,但從前述規定之文義而言,其是否屬於前開規定之內容範圍,亦即是否屬由中央立法之重要事項,值得再思考。此類似有關法人團體之章程,法律明定其必要記載事項,如法律未明定必要規定之事項,得由該團體自行參酌其特殊情形訂定之。
再者,本號解釋認憲法既明定須設縣議會,為有助於議會議事之運作,自應有議長及副議長之設置,縣議會置議長及副議長以及其選舉及罷免之投票方式,因攸關縣議員行使投票之法定職權,以選舉產生對外代表該地方立法機關,對內綜理及主持議會立法事務之適當人選,或以罷免使其喪失資格,屬與縣議會組織及其運作有關之重要事項,是中央自得以法律規範之。如從議會之組織及運作而言,固可認其屬重要事項。但如何選舉議長及副議長,如本號解釋所採重要性理論,認其係屬重要事項,則為何又不認為其係屬於憲法第129條規定之各類選舉之一種?[3]況且,從立法院修正地方制度法第44條將正副議長選舉改採記名投票之立法理由觀之,係認為在比較法制上,記名或無記名投票兩種制度並無絕對優劣,容可基於政黨政治及議會議長之功能等各種因素考量,而為立法政策之選擇[4]。其選舉方式,既可政策性之選擇,解釋上宜認為其非屬本質內容上重要(或稱重大)之事項,或認其係屬地方自治之邊緣範圍之事項,似更為妥適。
本號解釋既然採取重要性理論,顯已認為有關縣(市)議會正副議長選舉方式,非憲法所列舉規定之事項,解釋上不宜適用憲法增修條文第9條第1項,作為違憲審查之依據,且本案涉及雲林縣議會,屬於民選之議會組織,宜以比較法探討外國就議會正副議長選舉方式之規範模式及內容,之後,再從憲法第11章或地方自治之本旨及政策,尋找其論證及適用之依據。
 
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