大法官解釋 釋字第769號
公佈日期:2018/11/09
 
解釋爭點
地方制度法第44條及第46條有關縣(市)議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定,是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符?
 
 
三、中央有關地方自治之框架立法權限及界限
[11] 地方議會議長之產生方式,包括是否採選舉或其他方式(如黨團協商等)產生;又如採選舉方式,究採記名或不記名投票方式等,確已涉及地方議會之組織及運作,而與地方自治組織權有關。中央以法律(地方制度法)介入並形成其框架或具體內容,亦確已構成對地方自治權(指地方議會自主權)之限制。這才是本案的核心憲法爭點所在,也是本號解釋之所以先審理並論述系爭規定的憲法依據及其規範內容是否合憲的主要考量。
[12] 按憲法增修條文第9條明文:「省、縣地方制度,應包括左列各款,以法律定之⋯⋯」,足見憲法已經明文授權中央得立法規範地方制度。上述規定亦已取代憲法第108條第1項第1款有關省縣自治通則、第112及113條有關省自治法、及憲法第122條有關縣自治法的原先規範依據及框架。因此本案的問題不在於中央有無權力制定地方制度法,而在於地方制度法到底能規定到多細?是否連地方議會議長、副議長的產生方式(包括選舉產生、投票方式等相關制度內容)都當然可以規定?這是規範密度的問題,而不是有無規範依據的問題。
[13] 憲法增修條文第9條就中央與地方間之垂直分權,顯然仍採單一國體制,同時也更削弱了憲法本文原本還有的些許(準)聯邦國特色(如省民代表大會、省自治法、縣民代表大會、縣自治法等自治組織及立法之規定)。另如考量目前我國之疆域範圍、人口規模、政經社發展程度、政府效能等因素,單一國體制之基本架構恐怕也更適合我國之需求。故憲法增修條文第9條之賦予中央有就地方制度事項之專屬立法權,亦符合單一國體制之基本原則。在解釋上,中央就地方制度之立法權範圍,至少應包括地方自治機關之組織框架。而地方自治機關組織框架之範圍,除了增修條文第9條已經明定的縣議會及縣政府、縣議員及縣長民選等事項外,應可及於與自治機關組織及運作相關的基本或重要事項。地方議會議長、副議長之設置與其產生方式,涉及地方議會之代表及運作,也攸關議會立法權之有效行使。本號解釋認為這屬於中央得為立法規範之權限範圍,對此結論,不論是以增修條文第9條第1項第3款所定之「縣議會」為其明文依據,或以同條第1項本文的「以法律定之」為其依據,本席均表支持。
[14] 系爭規定有其憲法依據固無疑問,但問題爭點仍在於其規範密度是否過細,以致對地方自治權造成過度之限制。就此而言,如果要認真分析哪些事項「得」或「適合」由中央立法親自決定?哪些事項「不得」或「不適合」?甚至進一步探究哪些事項是中央立法所「不應」介入並親自規範者?也就是中央就地方制度所為框架規定之可及範圍與界限,究竟何在?本席認為,這是一個難以抽象論斷的問題,在方法上宜先以個案認定為妥。如果真要勉強找出一條可能的界限,本院釋字第550號解釋所提及的「地方自主權核心領域」,可能是本席目前所能想到的抽象標準。在地方自主權核心領域內,除非憲法明定(如縣設縣政府及縣議會、縣長及縣議員由民選產生),否則應屬中央立法之禁地;但在此核心領域外圍,則有一定的灰色地帶,事屬中央立法「得」親自規定的範圍。故如中央立法親自決定,原則上不至於違憲;不親自決定,也不違憲。就本案所涉及的地方議會議長、副議長選舉之投票方式而言,依本席之理解,本號解釋應係認為這屬於中央「得」立法規範之事項,而非認為這是中央「應」立法規範之事項。換言之,中央固然有權以中央法律(如地方制度法)親自決定地方議會議長、副議長之產生方式;但未來中央如認此等事項涉及地方議會之運作,或基於其他考量,而願意放手讓地方議會自行決定,亦為憲法所許。[4]
[15] 至於憲法第111條所定的依其事務有無全國或一縣之性質而予區別之標準,因欠缺可操作之具體標準,也容易流於套套邏輯式的循環論證,實在難以適用,也不宜適用。例如各縣議會之名稱是否必須全國一致,必須都稱為「縣議會」,而不能使用「縣參議會」、「縣立法會」等其他名稱,這其實並無法從所謂性質一致性來判斷。縱使認為這些事項欠缺全國一致之性質,憲法增修條文仍然逕自予以規定。又如各縣議會是否必須設議長,或得另設如主席等其他職位或職稱,就其所謂本質而言,既可認為有全國一致之性質,也可認為其並無全國一致之性質。可見某一事項是否具全國或僅具一縣一致之性質,很容易落入雞同鴨講的口舌之爭。本席認為,要判斷系爭規定是否違憲,比較適合的抽象標準,或許還是中央立法是否已經侵及地方自主權核心領域(雖然這還是很抽象),而非所謂性質一致與否的標準。
[16] 以本案而言,如果以侵害地方自治權為由而認系爭規定違憲,則修正前之地方制度法所定無記名投票方式,同樣是以中央立法強制所有地方議會一律都必須也只能適用同一種無記名投票方式。其對地方自治權之侵害,與修正後的系爭規定,並沒有兩樣。假使認為修法前的無記名投票規定也是一樣違憲,則可進一步追問:地方制度法規定地方議會議長、副議長一律要以選舉方式產生,是否也是侵害地方自治權?甚至再追問:地方制度法規定所有地方議會都必須設置議長、副議長,是否也是侵害地方自治權?就與地方議會有關的框架立法而言,在憲法已經明定的縣議會外,從縣議會之名稱、縣議會是否要設置議長(或其他名稱的職位)、議長的產生方式(選舉或其他方式)、一直到選舉的投票方式(記名、無記名或其他方式),在這條光譜上,究竟要如何認定中央立法與地方自治的憲法界限,不論是從中央框架立法權的觀點,或是從地方自治權範圍的觀點而言,都各有其難以清楚定錨並圓滿論證的難處。本號解釋對此難題並沒有提出一個抽象的判斷標準,而只是就系爭規定之立法目的與效果,作出個案性的評價。這種一次一案的謹慎裁判,應該是比較穩妥的方法。
 
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