大法官解釋 釋字第769號
公佈日期:2018/11/09
 
解釋爭點
地方制度法第44條及第46條有關縣(市)議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定,是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 黃昭元 提出

[1] 本案聲請人雲林縣議會主張,2016年6月22日修正公布之地方制度法第44條第1項及第46條第1項第3款規定(下合稱系爭規定),將縣(市)議會議長、副議長之選舉及罷免投票方式,由原來的不記名投票改為記名投票,違反憲法第129條所定之無記名投票原則。本號解釋認為系爭規定合憲,然其理由則是先釐清中央立法對於地方自治的規範範圍及界限,認為系爭規定符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央「以法律定之」之意旨,有其依據,且未逾越中央立法權之合理範圍,然後再輕描淡寫地說明系爭規定不生違背憲法第129條之問題。對於本號解釋之上述合憲結論,本席均表贊成。惟對其理由之論述架構及內容,因認有略嫌薄弱而需強化、或有不盡清楚而需釐清之處,謹提出協同意見如下。
一、本案所涉憲法爭點
[2] 查聲請人在其聲請書所提出的核心主張,是認為系爭規定違反憲法第129條的無記名投票原則。依其主張,應可合理推論:聲請人顯然是認為修正前的地方制度法第44條第1項及第46條第1項第3款有關無記名投票之規定合憲。但如先承認修正前舊法有關記名投票之規定合憲,在邏輯上,這等於是已經先承認中央有權透過地方制度法規定全國各地方議會議長、副議長之產生方式,一律都要以投票方式產生,而不許以其他方式(如黨團協商、由最大黨議員出任議長且由第二大黨議員出任副議長、輪值制等)產生。只是在投票方式上,中央立法應受到憲法第129條的拘束,而一定要採取無記名投票。依照聲請書之上述主張,縱使地方制度法對於議長、副議長之投票方式沒有明文規定,也應直接適用憲法第129條有關無記名投票之規定。因此不僅中央無權以地方制度法規定應改記名投票方式,就連包括聲請人在內的各地方議會,也無從本於議事自治權,而自行決定有關其議長、副議長之投票究竟應採記名或無記名投票方式。
[3] 如果本席的上述理解和推論可以成立,則聲請人在其聲請書所提出之上述主張及其結果,不僅不會是地方自治權之伸張,反而會是地方自治權的自我限縮。
[4] 有鑑於本案涉及中央與地方分權、地方制度立法之規範依據、範圍及界限等重要憲法議題,至於系爭規定是否牴觸憲法第129條,反而只是一項假議題(pseudoissue)。因此本號解釋多數意見乃先審理並論述有關中央與地方分權、地方自治的立法規範界限等更為重要的前提性爭點,然後再來處理憲法第129條的這個假議題。本席贊成本號解釋的上述論述架構,謹此補充說明其未及表明之理由。
二、系爭規定與憲法第129條的關係:沒有關係,所以是假議題
[5] 本號解釋理由書第11段認:「⋯⋯查憲法本文及其增修條文均未明定地方議會議長及副議長之選舉及罷免事項,是縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,非憲法第129條所規範⋯⋯」雖然上述解釋理由是以地方議會議長、副議長選舉、及罷免並非憲法明定為由,而認其非憲法第129條所規範之事項。但上述解釋理由並無意逕將憲法第12章所稱之選舉,當然擴張及於憲法明定、但非以人民為投票人之其他選舉或投票,如憲法第27、91條之間接選舉。因此不能據以為反對推論而認為,憲法有明文規定的選舉就當然是憲法第129條的規範範圍。
[6] 憲法第17條規定人民有選舉、罷免、創制及複決之權,為保障人民之上述參政權,憲法第12章乃就投票方法、選舉權年齡、婦女保障名額等事項,進一步規定,並同時為立法規範參政權此等制度性權利(institutional rights)提供基本框架。本席認為,就體系解釋而言,憲法第12章所稱之選舉,應指憲法第17條所定,以人民為選舉人之各項選舉(如憲法第26、64、112及126條,憲法增修條文第1條第1項、第2條第1項、第4條第1項及第2項等),而不包括由民意代表行使投票權的間接選舉(如憲法第27、91條)或立法院院長之互選(憲法第66條)。[1]
[7] 按人民行使選舉權之投票,係在行使其憲法權利(right);此與間接選舉中,民意代表之行使投票權,係在行使其憲法或法律上公權力(power),明顯有別,不可混為一談。又立法委員之互選院長、副院長,地方議會議員之以選舉方式選出議長、副議長或對之行使罷免權,[2]也都是以政府機關構成員之民意代表身分,在行使憲法或法律所賦予之公權力,而非以人民身分在行使參政權。
[8] 以立法院院長之互選而言,由於憲法並未明文規定應採記名或不記名投票方式,又無憲法第129條之當然適用或類推適用,因此立法院向來實踐上所採之無記名投票方式,顯非憲法之要求,而屬立法院本於其議事自主權所為之決定。未來如立法院修法改為記名投票方式,自亦無違憲之問題。[3]
[9] 至於有關記名或無記名投票方式之實體爭議問題,本號解釋認為這屬立法政策之選擇,並採寬鬆審查標準;又考量系爭規定係為彰顯責任政治、防止賄選之立法目的,從而承認中央立法干預之合憲。本席贊成上述方法及結論,並認為本號解釋之承認系爭規定合憲,比較是基於我國地方議會議長、副議長選舉的整體、歷史脈絡,而非一般性的憲法規範要求,所為之判斷。如果系爭規定所擬防範的問題不復存在,或有其他情事之重大變遷,中央立法者是得另為不同之規定,或縮手讓地方議會自主決定。
[10] 如就議會表決方式所涉及的規範原則而言,一般常聽到的「對事記名,對人不記名」的投票原則,其實並非憲法原則,亦不知其憲法依據為何?如果從民意代表之議事表決係屬行使國家公權力來說,本席反而更認為:基於民意政治、責任政治及陽光政治的理念,民意代表在議會內的表決(至少是重要事項的表決),在原則上都應該是要採公開、顯名方式(包括記名投票、唱名表決、舉手表決等足以知悉投票人立場之各種方式)。如果依此原則,則不論是認為本件事項屬於中央或地方自治權限範圍,其結果相同,都應該是記名投票方式。然本號解釋並未採取如此立場,而認仍屬立法政策之選擇。是以本席所偏好的公開、顯名表決方式,是否能發展成憲法層面的規範要求,仍有待進一步討論。
 
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