大法官解釋 釋字第769號
公佈日期:2018/11/09
 
解釋爭點
地方制度法第44條及第46條有關縣(市)議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定,是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符?
 
 
解釋意見書
部分不同、部分協同意見書:
大法官 林俊益 提出


開門走大路,開放更民主;
中央管過度,地方沒得主。

壹、前言
本件係【縣(市)議會正副議長選舉罷免記名投票案】。
依中華民國90年7月16日修正公布之雲林縣議會組織自治條例[1]第6條前段規定,議長及副議長由議員以無記名投票分別互選或罷免之。而105年6月22日修正公布之地方制度法第44條第1項前段規定,縣(市)議會議長及副議長由縣(市)議員以記名投票分別互選或罷免之;同法第46條第1項第3款規定,縣(市)議會議長、副議長之罷免,由出席議員就同意罷免或不同意罷免,以記名投票表決之(下併稱系爭規定)。雲林縣議會認為,系爭規定牴觸憲法第129條所定選舉以無記名投票方式、依憲法第171條規定而無效、侵害縣議員受憲法第17條保障的選舉罷免權且違反憲法第23條比例原則等疑義,向本院聲請解釋憲法。
地方制度法是中央立法,縣(市)議會組織自治條例是地方立法,是本件釋憲爭點有二:一、依憲法有關中央與地方權限劃分之均權原則,中央對縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,得否以法律定之?如採肯定說,系爭規定合憲;採否定說,系爭規定違憲。二、前項爭點,如採肯定說,系爭規定有關記名投票部分,有無違反憲法第129條無記名投票之規定?
多數意見認為,系爭規定有關記名投票規定之部分,符合憲法增修條文第9條第1項所定「以法律定之」的規範意旨(解釋文第1段);縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,非憲法第129條所規範,系爭規定有關記名投票規定之部分,自不生違背憲法第129條之問題(解釋文第2段)。本席對解釋文第1段不甚贊同,對解釋文第2段則表示同意,同時認為解釋理由對相關問題未闡述清楚,仍有補充說明之必要,爰提出本部分不同、協同意見書。
貳、中央與地方之均權原則及地方自治
有關「中央與地方之權限」及「地方制度」,憲法第十章(第107條至第111條)及第十一章(第一節「省」及第二節「縣」)分別定有明文。此外,憲法增修條文第9條第1項更規定:「省、縣地方制度,應包括左列各款,以法律定之,不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制:⋯⋯。」(並未排除第111條有關剩餘權分配之規定)旨在使地方自治團體對於自治區域內之事務,具有得依其意思及責任實施自治之權,地方自治為憲法所保障之制度(釋字第419號、第498號、第550號、第553號及第738號解釋參照)。
依上開憲法第十章相關條文觀之,憲法及憲法增修條文有列舉事項明文規定屬於中央或地方權限者(例如憲法第107條至第110條及憲法增修條文第9條第1項所規定者),依該規定行之;如有未列舉事項發生時,依其事務性質是否有全國一致之性質,決定究竟屬於中央或地方之權限,藉以貫徹住民自治、因地制宜之垂直分權理念(本院釋字第738號解釋參照)。遇有爭議時,由立法院解決之(憲法第111條規定參照)。地方自治既受我國憲法制度性之保障,[2]地方自治團體即享有一定之自主權限,於自主權核心領域之限度內(本院釋字第550號解釋參照),為與中央政府共享國家權力行使,並共同協力之主體,且中央與地方各設有立法機關,建立層級體制(本院釋字第498號解釋參照)。上開憲法及憲法增修條文規定之目的,無非在於避免中央立法過度而侵犯地方之立法權,以確保地方自治團體之自治能力及自律性。[3]中央對於屬於地方自治之事項,應儘量賦予地方自治自主之空間,至多僅為「框架性」立法,以免過度侵犯地方自治權限。是以本解釋爭點,即「縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免」事項,須視憲法及憲法增修條文有無列舉明文規定,如無列舉明文規定,應依其事務性質是否有全國一致之性質,決定究竟屬於中央或地方之權限。
參、部分不同意見
系爭規定有關記名投票規定之部分,是否符合憲法增修條文第9條第1項由中央「以法律定之」的規範意旨,見仁見智,有肯定說及否定說。茲分析如下:
一、肯定說:其處理之路徑有二:
(一)依憲法第111條有關剩餘權分配之規定處理
此說認為憲法第107條至第110條及憲法增修條文均無明文列舉「縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免之投票方式」事務,依憲法第111條有關剩餘權分配之規定,應端視此事務,有無全國一致之性質而定。如有全國一致之性質,屬於中央;有一縣之性質者,屬於縣,旨在使地方自治團體對於自治區域內之事務,具有得依其意思及責任實施自治之權。鑑於地方議會議長及副議長之選舉及罷免,涉及地方議會組成之制度問題,應由中央依憲法之精神及保障地方自治之意旨,整體設計與規劃,非地方事務,且涉及責任政治及端正選風之制度選擇,具有全國一致之性質,自不應由各地方議會各行其是,否則地方制度將造成體制紊亂。
(二)擴張解釋「縣設縣議會」之內涵
此說認為,憲法增修條文第9條第1項明文規定「省、縣地方制度,應包括左列各款(其中第3款規定縣設縣議會),以法律定之」,憲法增修條文已經有明文規定,故不再依憲法第111條有關剩餘權分配之規定判斷。
本解釋多數意見採取此種路徑,認為關於縣地方制度之事項,憲法第108條第1項第1款已規定:「左列事項,由中央立法並執行之,或交由省縣執行之:一、省縣自治通則。」憲法增修條文第9條第1項復規定:「省、縣地方制度,應包括左列各款,以法律定之,不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制:⋯⋯。」足見憲法本文及憲法增修條文就縣地方制度事項,已明文賦予中央得以法律定之的權限,故無須再依憲法第111條有關剩餘權分配之規定判斷。
所謂「縣地方制度⋯⋯以法律定之」,不以「應包括左列各款」所列舉之事項為限,所列各款規定之內容,僅係例示說明,依重要性理論,舉凡與例示規定有關之重要事項,均得由中央以法律定之。
本件解釋,即係採取此種思維之處理模式,其解釋理由謂:憲法增修條文第9條第1項第3款明定「縣設縣議會」,解釋上並非僅指縣議會之設立,尚得包括與縣議會組織及其運作有關之重要事項。縣議會置議長及副議長以及其選舉及罷免之投票方式,因攸關縣議員行使投票之法定職權,以選舉產生對外代表該地方立法機關,對內綜理及主持議會立法事務之適當人選,或以罷免使其喪失資格,屬與縣議會組織及其運作有關之重要事項,是中央自得以法律規範之。
 
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