大法官解釋 釋字第769號
公佈日期:2018/11/09
 
解釋爭點
地方制度法第44條及第46條有關縣(市)議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定,是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符?
 
 
三、地方自治與法律保留及過度禁止原則之問題
地方自治,如僅於法律範圍內受到保障,而依憲法推論出地方自治受到中央法律之拘束,在德國有稱之為麻煩(或譯不幸)之法律保留(Der “unglückselige” Gesetzesvorbehalt),立法者仍須就自治之地域、社會及功能要素加以具體化,尤其於鄉鎮市自治之制度性保障,必須有其法定之設計及形成。上開所謂法律保留,得解為規定或設計保留(Regelungs-oder Ausgestaltungsvorbehalt)。於憲法所要求法律保留,具有設計委託(Ausgestaltungsauftrag)與干預保留(Eingriffsvorbehalt)之雙重的矛盾心理之作用(eine ambivalente Doppelfuktion)。[5]又德國實務及學說上,有認為此可借用基本權釋義方法(Rechtsdogmatik),就核心範圍保護(Kernbereichsschutz)及過度禁止(Übermaßverbot)審查[6],以避免行政力過度介入而違反地方自治之本旨及其制度性保障之目的,亦即憲法上對於地方自治事項之法律保留要求,仍應對地方自治之限制(Schranken),進行核心範圍及過度(或稱過苛)禁止之審查。[7]
從比較法觀察,德國基本法第19條第2項規定基本權之重要內容(或稱本質內容)(Wesensgehalt)不得加以侵害,即就基本權須具正當理由(Rechtsfertigung)始得以干預或限制,換言之,基本權之重要內容(Der Wesensgehalt eines Grundrechts),受到憲法上保障,有稱為重要內容保障(Wesensgehaltsgarantie),實務上亦得適用於憲法財產權之重要內容保障。[8]如運用於地方自治制度,在中央擬介入地方自治時,不得侵害地方自治之核心範圍(Kernbereich),判斷是否侵害,採取比例原則,進行較嚴格之審查。至於非屬於地方自治之核心範圍,如屬於其邊緣範圍(Randbereich),在判斷是否基於公共利益,且有無恣意干預或限制地方自治之情事,此採取較寬鬆審查。[9]
我國學理上,有認為地方議會所制定之自治條例,不能取代立法院所制定之法律,以規範法律保留事項。如自治條例規範領域之重要決定,具有一般性及普遍性者,依重要性理論仍屬法律保留事項,地方自治立法不能自行規範之。此說或可作為本號解釋之立論參考。惟就本號解釋涉及縣(市)議會正副議長選舉方式而言,如參照前述德國法重要性理論,將之運用於中央介入地方自治之法律保留事項,則有商榷之必要。尤其是涉及地方制度、地方與中央之權限劃分問題,在違憲審查時,係運用重要性理論,分別依比例原則或恣意禁止原則,採取不同程度之審查密度。質言之,在審查次序上,如運用重要性理論,判斷中央就縣(市)議會議員分別互選正副議長及罷免之方式,是否屬於地方自治之核心範圍,如不屬於核心範圍,再判斷其是否屬於邊緣範圍,故此須先判斷本號解釋涉及縣(市)議會議員分別互選正副議長及罷免方式,是否納入核心範圍,如認其屬於重要事項,則解釋上宜認其屬於地方自治核心範圍,自非中央專屬立法權之規範範圍。
再就本號解釋有關憲法第111條規定等審查問題而言,其認憲法本文及其增修條文就縣地方制度事項已明文賦予中央以法律定之,無須再依憲法第111條規定判斷,且憲法增修條文第9條第1項第3款明定「縣設縣議會」及適用重要性理論,本號解釋認上開規定並非僅指縣議會之設立,尚得包括與縣議會組織及其運作有關之事項。就縣議會置議長及副議長與其選舉或罷免之投票方式,認其係屬與縣議會組織及其運作有關之重要事項,是中央自得以法律規範之。是就此憲法授權事項之立法,因憲法已就縣地方制度事項已明文賦予中央以法律定之,故其涉及地方制度之政策形成,認本院應予尊重,原則上採寬鬆標準予以審查。惟關於縣地方制度之事項,憲法第108條第1項第1款係規定:「左列事項,由中央立法並執行之,或交由省縣執行之:一、省縣自治通則。」憲法增修條文第9條第1項規定:「省、縣地方制度,應包括左列各款,以法律定之,不受憲法第108條第1項第1款、第109條、第112條至第115條及第122條之限制:⋯⋯。」由上述憲法文義觀察,憲法本文及其增修條文是否已明確認定一切縣地方制度事項均完全賦予中央以法律定之,而無須再依憲法第111條規定或其他有關本號解釋所提出重要性理論而判斷是否屬地方自治核心範圍之可能性,本號解釋上述見解,頗值得再推敲之。
本號解釋之前述論點,顯有將憲法增修條文第9條第1項中縣設縣議會之規定,過度擴張解釋之疑慮。因縣議會議長及副議長之分別互選及罷免方式,既認為憲法並未明文規定,且須運用重要性理論,則可見其分別互選及罷免之方式,解釋上並非為前述縣設縣議會之字義所涵蓋。至於其是否性質上屬於重要事項,則有賴從憲法及地方自治制度之意旨及目的(Sinn und Zweck),探求其涵蓋可能範圍,否則有論證不夠充分之疑慮。
本號解釋認「縣議會置議長及副議長以及其選舉及罷免之投票方式,因攸關縣議員行使投票之法定職權,以選舉產生對外代表該地方立法機關,對內綜理及主持議會立法事務之適當人選,或以罷免使其喪失資格,屬與縣議會組織及其運作有關之重要事項,是中央自得以法律規範之。就此憲法授權事項之立法,涉及地方制度之政策形成,本院應予尊重,原則上採寬鬆標準予以審查。」然如認為係地方議會之重要事項,則屬於核心範圍,中央自不宜介入地方自治事項。如認為地方自治之邊緣範圍之事項,基於公共利益考量,認其得由中央法律定之,不論採取何種見解,可見本號解釋之重點,係從中央立法權出發,但在應予受理之理由,卻又從地方自治出發,認為本件所涉之憲法疑義,屬中央與地方立法權限劃分,涉及地方自治之適用範圍,而有本質上之重要性,可見其審查重點,顯係以地方自治之核心範圍為其出發點。總之,兩者之審查出發點,顯有不同,且兩者可能發生相互矛盾之疑慮。換言之,如基於地方自治之憲法制度性保障,關於憲法未明定之地方事務,如擬適用重要性理論,宜先從地方自治方面出發,判斷其係核心範圍(即重要內容保障)或邊緣範圍,並決定其審查密度,從而進行違憲審查。
 
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