大法官解釋 釋字第769號 |
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| 公佈日期：2018/11/09 |
| 解釋爭點 |
| 地方制度法第44條及第46條有關縣（市）議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定，是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符？ |
| 解釋意見書 |
| 不同意見書： 大法官 湯德宗 提出 大法官 吳陳鐶 加入 [1] 本案核心問題，一言以蔽之，即地方議會議長、副議長選舉、罷免的「投票方式」，是否屬於憲法所保障的「地方自治」事項（權限）？答案如為肯定，則各地方議會便可自行規定其議長、副議長的選舉、罷免方式；如其為否定，則各地方議會必須遵從中央規定的方式，選舉、罷免其議長、副議長。在憲法學上，這是典型的「中央、地方權限劃分」問題。 [2] 地方議會議長、副議長的選舉、罷免究竟應採用「記名投票」或「無記名投票」，是個爭論多時，而仁智互見的問題。[1]值得注意的是，過去國民黨執政時曾主張應修法改採「記名投票」，以明確政治責任；在野的民進黨則堅持應維持「無記名投票」，以維護投票自由。[2]物換星移，曾幾何時，全面執政後的民進黨竟一改故轍，修法明定應採「記名投票」方式選舉、罷免正、副議長。雲林縣議會乃於民國106年7月20日聲請本院解釋105年6月24日修正的地方制度法第44條第1項前段[3]及第46條第1項第3款[4]規定（下併稱系爭規定）是否牴觸憲法。 [3] 本解釋多數大法官認為：雲林縣議會的聲請符合司法院大法官審理案件法所定聲請要件[5]應予受理；並以憲法增修條文第9條第1項既明定：「省、縣地方制度，應包括左列各款，以法律定之」，其第3款且規定：「縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之」為由，推論：縣議會議長及副議長選舉、罷免的投票方式，乃與縣議會組織及其運作有關之重要事項，中央自得以法律規範之（解釋理由書第7段參照），因而宣告：系爭規定「有關記名投票規定之部分，符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央『以法律定之』之規範意旨」（解釋文第1段參照）。 [4] 上述多數意見結論避重就輕，論理空洞跳躍，本席難以贊同（詳如後述「一、」）。另，多數大法官為受理本件聲請，乃從寬認定釋憲聲請要件，並未審查聲請人（雲林縣議會）是否及如何「行使職權」與「適用法令」，此與近來為拒絕受理其他中央或地方機關的釋憲聲請，屢屢從嚴審查「行使職權」與「適用法令」要件的作法，顯然矛盾而反覆，本席亦難苟同（詳如後述「二、」）。爰提出「不同意見書」，說明如後，一併接受公評。 一、本解釋徹底顛覆了憲法有關「中央、地方權限劃分」的本旨，今後所謂「受憲法保障的地方自治事項」將蕩然無存 [5] 本解釋僅宣告：系爭規定符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央「以法律定之」之規範意旨（解釋文第1段參照），而未能指明最關鍵的結論：「與憲法保障地方自治之意旨尚無違背」。這樣「避重就輕」的解釋文，已不經意地透露出異樣的訊息。 1.憲法何以特設專章，規範中央與地方的權限劃分？ [6] 我國為「單一國」（a unitary state），而非「聯邦國」（a federal state）；在國家領土內僅有（存在）一個主權。然而，我國憲法並未循單一國的憲法例（如法國、英國），以國家（中央）「法律」規定（劃分）國家及其次級統治團體（如省、縣）間的統治權限；反而仿效聯邦國的憲法例，在「憲法」中特設專章（第十章），明定「中央、地方權限」劃分。制憲者欲以「憲法」保障地方自治事項（權限）的用意甚明。是故本院釋字第498號解釋釋示：「地方自治為憲法所保障之制度」（解釋文參照），理由書並說明：「地方自治既受我國憲法制度性保障，有一定之自主權限」。換言之，地方自治在我國乃「憲法保留」事項，而非僅屬「法律保留」事項。 [7] 按憲法規定，中央與地方的權限劃分計有四種類型：（一）中央立法並執行之事項（第107條參照），（二）中央立法並執行之，或交由省縣執行之事項（第108條參照），（三）省立法並執行之，或交由縣執行之事項（第109條參照），及（四）縣立法並執行之事項（第110條參照）。以上各條雖皆採列舉式規定，但其規定的內容（事項）每有重疊（競合），例如：第108條第1項第17款之「警察制度」、第109條第1項第10款之「省警政之實施」與第110條第1項第9款之「縣警衛之實施」。如此規定雖具彈性，但易滋爭議，從而增加了司法解釋的必要。例如，本院曾為闡明「省縣得否就省警政及縣警衛業務編列預算」、「地方政府人員有無赴立院委員會備詢的義務」、「地方政府應否負擔部分全民健保保費」、「關於電子遊戲場業（俗稱電玩業）營業場所的距離限制，地方政府得否制定較中央更嚴格的規定」等疑義，而先後作成釋字第307號、第498號、第550號及第738號解釋。此外，為解決未列舉事項（亦稱「剩餘權限」或「剩餘事項」），憲法第111條並明定：「除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時，由立法院解決之」。準此，關於未列舉之事項應先依「事務之性質」（屬全國一致者，或屬因地制宜者）判定其歸屬；僅於「事務屬性」之判斷無法獲致共識（所謂「遇有爭議」）時，始由「立法院解決之」。究其所以規定「由立法院解決之」，乃因我國終究為「單一國」，故有關中央、地方權限劃分之爭議，「最後」應由立法院解決之。但憲法既以列舉的方式，分別規定中央與地方的（事務）權限，並以「事務屬性」之概括規定，補充列舉規定之不足，則所有憲法機關於解釋、適用之際，自應依循：（一）列舉與否，（二）屬性如何，及（三）如仍有爭議，則由立法院解決的順序，探求憲法意旨，釐清中央、地方權限劃分疑義。反之，如果動輒啟動「由立法院解決之」的「核子按鈕」，直接以「法律」規定，則憲法第十章欲以中央、地方權限劃分，落實保障地方自治的美意，勢必盡付東流。 [8] 本解釋多數大法官就前述「中央、地方權限劃分」的解釋方法論，表面上並無異議（解釋理由書第4段參照）。但實際上卻運用詭辯的技巧，規避了前述解釋（二）「按事務屬性判斷權限歸屬」的步驟，並將憲法「保障地方自治」，質變（扭曲）為憲法增修條文「保障中央立法權」！多數意見如何詭辯呢？ 2.多數意見論理的盲點？ |
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