大法官解釋 釋字第769號
公佈日期:2018/11/09
 
解釋爭點
地方制度法第44條及第46條有關縣(市)議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定,是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符?
 
 
四、從比較法觀察地方議會正副議長之選舉方法
從比較法觀察,國外之地方議會正副議長選舉方式,有明定於各該議會之議事規則(rules of procedure; Geschäftsordnung)者,亦即其本質上並非當然應規定於憲法或中央法律之中。比較外國議會議事規則,諸如德國聯邦眾議會正副議長及若干邦議會正副議長選舉,於議會議事規則規定其採秘密投票方式,即其適例。
在德國聯邦議事規則方面,德國聯邦眾議院議事規則(Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages)第2條及第49條規定,以隱藏式票選舉(Wahlen mit verdeckten Stimmzetteln),並以秘密進行(findet die Wahl geheim statt)之議長選舉。有關聯邦眾議會議員選舉,與自由選舉相結合,依基本法第38條第1項第1 段規定,採取秘密選舉(Geheime Wahl),以保護議員之決定自由,不受選民之對價要求。[10]同項第2段規定,議員當選人係為全體人民之代表,不受委任及指令(Aufträge und Weisung)之拘束,僅依其良心執行職務。以上可見,其受選民付託,依良心執行其議員職務。
在德國各邦議事規則方面,例如什勒斯維希-霍爾斯坦邦議會議事規則(Geschäftsordnung des Schleswig-Holsteinischen Landtages)第1條第4項有關女議長或男議長之選舉,明定以秘密選舉之。[11]另如北萊茵-西發利亞邦議會議事規則(Geschäftsordnung des Landtags Nordrhein-Westfalen)第3條第1項規定,正副議長分別以秘密選舉之(in getrennten Wahlgängen in geheimer Wahl); 梅克倫堡-西波美恩邦議會議事規則(Geschäftsordnung des Landtages Mecklenburg-Vorpommern)第2條第1項亦規定,議長以秘密選舉之。他如薩克森自由邦議會議事規則(Geschäftsordnung des Sächsischen Landtags)第3條第1項規定,議長以秘密投票(in geheimer Abstimmung)選舉之[12],同條第2項規定,第一及第二副議長,以秘密投票選舉之。[13]
在日本法方面,日本憲法第93條規定,於地方公共團體,就議事機關,設置議會,並由其地方公共團體之住民直接選舉議會之議員,該選舉適用公職選舉法第46條第4項之秘密投票規定。[14]依日本地方自治法第103條規定,普通地方公共團體之議會,從議員中選舉議長及副議長,其任期與議員之任期相同。議長及副議長之選舉,依同法第118條規定。[15]以上可知,日本議會正副議長選舉方式,並非規定於憲法中,而係以地方自治法明定其準用公職選舉法之規定。
由上可見,地方議會正副議長之選舉及罷免是否採取秘密無記名或記名之投票方式,從比較法觀察,並非必然規定於憲法中,有如日本立法例係準用公職選舉法,亦有如德國立法例,將之規定於各該議會之議事規則中,是前述選舉方式,可見其係各國立法政策之選擇,並非在本質上必然應將之規定於憲法或中央法律之中。縱使規定於中央法律,則另以準用方式,適用公職選舉法所定選舉方式。
五、正副議長選舉方法宜由地方自治之立法機關自行決定
地方制度法第44條及第46條強制規定各地方議會正副議長分別互選及罷免均應採取記名投票,此屬於中央集中式之立法模式,實有對於地方自治過多干預之疑慮,從地方自治之制度性保障觀點,宜避免之。質言之,如認為地方議會正副議長分別互選及罷免方法非屬重要事項,如前所述,擬採較寬鬆之審查時,即基於公共利益之考量,就地方自治所採措施,進行恣意禁止(Willkürverbot)原則審查或合理審查(Vertretbarkeitsprüfung),實不宜逕認其屬中央專屬立法權範圍,以避免過度干預地方自治。換言之,如立法院對於前述地方制度法第44條之理由,既認為記名或無記名投票難分優劣,為因地制宜,宜由各該地方自治之立法機關自行決定為妥。目前我國有議會[16]未遵照前開地方制度法之新修正規定,而修正其正副議長分別互選及罷免選舉方式之規定,既因本號解釋作出採取合憲性解釋,是否意味中央機關得以本號解釋強制未修法之前述議會,應修正各該正副議長之分別互選及罷免方式,均改採記名投票。反之,本號解釋是否僅有個案之拘束效力,亦即其解釋效力僅及於雲林縣議會,其餘議會則非本號解釋適用範圍,故仍可不予理會。凡此等問題,如未予明確交代,相關憲法上爭議,似仍有未能一次完全解決爭議之疑慮。

 
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