大法官解釋 釋字第769號
公佈日期:2018/11/09
 
解釋爭點
地方制度法第44條及第46條有關縣(市)議會正副議長選舉及罷免記名投票之規定,是否與憲法第129條及憲法增修條文第9條第1項之規範意旨相符?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 許志雄 提出

106年6月22日修正公布之地方制度法第44條第1項前段規定:「⋯⋯縣(市)議會置議長、副議長⋯⋯由⋯⋯縣(市)議員⋯⋯以記名投票分別互選或罷免之。」及第46條第1項第3款規定:「⋯⋯縣(市)議會議長、副議長⋯⋯之罷免,依下列之規定:⋯⋯ 三、⋯⋯由出席議員⋯⋯就同意罷免或不同意罷免,以記名投票表決之。」(下併稱系爭規定)本號解釋表示,系爭規定有關記名投票規定之部分,符合憲法增修條文第9條第1項所定由中央「以法律定之」之規範意旨;且縣(市)議會議長及副議長之選舉及罷免,非憲法第129條所規範,系爭規定有關記名投票規定之部分,自不生違背憲法第129條之問題。就其合憲之結論,本席敬表贊同。惟系爭規定有關記名投票規定部分,涉及中央(國家)與地方之權限劃分、立法依據及界限等問題,而有無侵害地方自治之本旨,則為合憲與否之關鍵所在。對系爭規定有無侵害地方自治之本旨問題,多數意見略而不談,顯有不足之處。是系爭規定之合憲理由,除解釋理由書所示外,猶有補充說明之空間。又系爭規定有關記名投票規定部分,何以非憲法第129條所規範,而不生違背憲法第129條之問題,多數意見語焉不詳,亦有闡明、辨正之必要。爰提出協同意見書。
一、系爭規定尚不違背地方自治之本旨
我國為單一國,憲法第10章「中央與地方之權限」卻仿聯邦制國家之體例,於第107條至第109條分別明定中央、省及縣掌理之事項,並於第111條揭示剩餘權之歸屬原則。憲法增修條文第9條第1項復規定,省、縣地方制度「應以法律定之」。惟理論上,即使屬地方自治事項,無論其是否為憲法所明定者,中央於不違反地方自治之本旨範圍內,亦得立法規範之。例如,縣公營事業、縣稅、縣債係由縣立法並執行之事項(憲法第110條第1項第3款、第6款、第7款參照),而中央立法限制縣之舉債上限(公共債務法第5條參照),規定縣政府課徵縣稅時應遵守之事項(地方稅法通則參照),或對縣公營事業移轉民營加以規範(公營事業移轉民營條例參照),並無不可。尤其,針對必須立於國家整體之觀點,以全國性規模,採取必要對策及措施之事項,制定有關法律,更是中央責無旁貸之任務[1]。況且,傳統公法學基於法治主義,採取「法令先占理論」,認為一旦中央法令就地方自治事項有所規定,地方自治團體即應受其拘束,不得以自治條例另為不同之規範。地方自治條例若牴觸中央法令,應屬無效。雖然,近年來學術界及實務界嘗試突破「法令先占理論」,以強化地方自治或地方分權之機能。論者或主張中央就地方自治事項僅得為框架立法,俾保留地方自主之空間與彈性;或主張應依各地方自治事項之性質,以及所涉人權之種類,在一定領域或範圍內,容許地方自治團體立法,為與中央法令不同之規範。本席認為,地方自治條例原則上不得牴觸中央法律,但地方自治團體擔負住民生活環境之維護責任,有時為因地制宜,不得不超越中央立法之規定,自行設定較嚴格之必要管制。特別是基於人權保障之要求,就地方自治事項,以地方立法突破中央立法,未必與法治主義之意旨有違。
再者,如歐洲地方自治憲章及世界地方自治宣言所示,地方自治團體應具有自主組織權,於不違反法律上之一般規定範圍內,為因應地域需要,確保行政運作效率,得自行決定內部之行政機構[2]。亦即,地方自治團體對其內部組織及人員之設置,應有相當自主決定之權限,以因應地方事務之需要。憲法或法律即使基於某些考慮,對地方自治團體組織可為一定規範,亦應讓其保有充分彈性[3]。地方議會議長、副議長之選舉及罷免,亦與地方自治團體之自主組織權有關,但其屬議會(立法機關)之問題,與行政機關不盡相同,中央立法應如何規範,是否為全國一致性之規範,自當另有考量因素。
就本件而言,憲法增修條文第9條第1項第3款明定,「縣設縣議會」屬中央之立法事項。縣議會置議長與副議長,以及其選舉與罷免之投票方式,皆與縣議會之設置有關,解釋上涵蓋於上開規定之範圍內,中央自得以法律規範之。詳細理由,見諸解釋理由書,不俟贅言。該等事項之立法,涉及地方制度之政策形成,於不違反地方自治之本旨範圍內,本院應予尊重。
所謂地方自治之本旨,包含團體自治與住民自治兩大要素。團體自治係指國家領土內另有地域團體,其具備獨立於國家之法律人格(公法人),可依自己之意思與責任,由本身之機關處理地方公共事務。住民自治則要求,地方公共事務之處理決定過程,應有住民之參與。前者具自由主義及地方分權之意涵,後者彰顯民主主義之理念[4]。追根究底,地方自治本旨之理解,繫於人權保障目的及國民主權(人民主權)原理[5]。
解釋理由書稱:「按縣議會議長及副議長之選舉及罷免,究應採記名或無記名投票方式,因各有其利弊,尚屬立法政策之選擇。查中央立法者考量地方議會議長及副議長之選舉實務,為彰顯責任政治,並防止投票賄賂行為(立法院第9屆第1會期第2次會議議案關係文書院總第1544號委員提案第18257號及第18525號參照),乃修正為系爭規定,將地方議會議長及副議長之選舉及罷免,由無記名投票改為記名投票方式,有其上述正當目的,且其手段與目的之達成間亦有合理關聯,並非恣意之決定,尚未逾越中央立法權之合理範圍。」多數意見首先對記名或無記名投票方式採取開放立場,認其抉擇屬立法者之政策形成空間,原則上應予尊重;繼則表示系爭規定將無記名投票改為記名投票方式,如立法委員提案說明所示,係為彰顯責任政治,並防止投票賄賂行為,目的正當;最後以手段與目的之達成間具有合理關聯性為由,認定系爭規定尚未逾越中央立法權之合理範圍。其合憲判斷簡明俐落,似無疑義。惟如前所述,系爭規定所涉事項,中央立法縱有政策形成空間,亦不得違反地方自治之本旨。關於系爭規定有無違反地方自治之本旨,多數意見絲毫未見著墨,難免有疏漏之嫌。
按地方議會議長及副議長之選舉及罷免,究採記名或無記名投票方式,本不待中央立法規範,由地方自治條例或議會議事規則定之即可[6]。惟我國歷來地方議會議長之選舉,屢傳賄賂投票,嚴重戕害地方自治,並對民主政治造成不利之影響,已至非由中央藉投票方式之規定尋求解決不可之地步。立法者基於政治環境之特殊性,為彰顯責任政治,並防止投票賄賂行為,於系爭規定明定採取記名投票方式,乃不得已之作法。此一作法,必然於某種程度內,壓縮地方自治團體之自主決定空間。若有論者因而批判系爭規定侵害地方自治,亦非難以想像之事。然投票賄賂行為乃民主之毒瘤,必須去除,否則地方自治徒具虛名,將淪為黑金政治之溫床。換言之,藉由系爭規定廓清地方政治,防止黑金侵蝕民主,不僅不會侵害地方自治之本旨,更有助於地方自治之健全發展,而符合國民主權原理之精神。
 
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