大法官解釋 釋字第711號
公佈日期:2013/07/31
 
解釋爭點
藥師法第11條規定藥師執業處所應以一處為限,違憲?兼具藥護雙重資格者執業場所應同一處所為限之函釋,亦違憲?
 
 
貳、兼有多重醫事人員資格之執業處所
改制前之行政院衛生署一OO年四月一日衛署醫字第一OOOOO七二四七號函,對兼具藥師及護理人員之資格者,限制其執業場所應以同一處所為限。該函釋是否為行政規則,從而在其經終局確定判決適用時,得為違憲審查之客體。有不同看法!
現代民主憲政體制,含我國憲法,係建立在權力區分制度上。基於權力區分之制衡機制的需要,行政機關所為具有事實上拘束力之命令,對於人民即有規範作用,有侵害人民之基本權利的可能性。因此,其是否合憲,即應受司法審查。否則,在此限度,行政權之行使將不受制衡。是否接受該見解,是民主憲政體制之基本價值立場的問題。至於是否經法院引用,其意義為:該命令實際上是否具有事實上拘束力之論證。
按判斷一個行政命令的屬性究竟是否為行政規則,在其不具備 (1)一般、抽象之規定(行政程序法第一百五十九條第一項),(2)由其首長簽署,並登載於政府公報發布之(同法第一百六十條第二項)之形式外觀時,仍應按其實質之內涵判定之。這裡所謂按其實質之內涵,指其上級機關是否有要求,其下級機關在具有相同之法律事實特徵的案件,皆依該行政命令之意旨辦理。至於所謂是否僅為針對個案表示之法律見解的區分,除非該法律見解係表示在針對個案之行政處分中。否則,同樣仍應以其上級機關,實際上是否有要求其下級機關,在具有相同法律事實之特徵的案件,皆依該意旨辦理,論斷。
藥師法第十一條規定:「藥師經登記領照執業者,其執業處所應以一處為限。」護理人員法第十三條規定:「護理人員執業,其登記執業之處所,以一處為限。」依該二條規定能否得出,一個人具有二個以上之醫事人員資格時,只得在同一處所,從事其依不同資格得執行之業務?衛生署100年4月1日衛署醫字第1000007247號函釋認為,具雙重資格者之執業場所應以一處為限。最高行政法院101裁字第854號裁定,認為該函之釋示,無違法律保留原則。既無違於法律保留原則,則該號函釋已發生超乎個案,具有「規範機關內部秩序及運作,非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」的特徵,亦即具有對於通案之效力。由衛生署就相同之法律事實,以同一函釋之內容,函覆不同之下級機關,亦已顯示衛生署(上級機關)有意以該函釋中之法律意見,拘束二個以上之下級機關(嘉義縣衛生局、雲林縣衛生局)(參見高雄高等行政法院100年訴字第606號判決)。該函所示法律意見既具有上述行政規則之效力特徵,自當將之歸類於行政規則。如不將此種行政命令歸類於行政規則,可能使其規避司法院關於行政命令是否違憲之司法審查,顯然不妥。
當從醫事人員本來即可自由決定在一處或多處執業的原則出發,改制前之行政院衛生署一OO四月一日衛署醫字第一OOOOO七二四七號,限制兼具藥師及護理人員資格者,其執業場所應以同一處所為限之函釋,除違反憲法第二十三條法律保留原則外,衡諸前開關於藥師之執業處所應以一處為限違反比例原則之意旨,自也違反比例原則。
 
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