大法官解釋 釋字第711號
公佈日期:2013/07/31
 
解釋爭點
藥師法第11條規定藥師執業處所應以一處為限,違憲?兼具藥護雙重資格者執業場所應同一處所為限之函釋,亦違憲?
 
 
(二)系爭規定以「藥師經登記領照執業者,其執業處所應以一處為限」。多數意見認為屬於對藥師執行職業之方法、地點所為之限制(見本號解釋理由書第五段)。聲請人之一錢建榮法官認為系爭規定限制藥師執業處所以一處為限,已非單純對執行職業自由之限制,而係對職業選擇自由之客觀限制。本席認為,依照前段說明,且由實質上理解系爭規定限制之內涵,可知藥師執業處所以一處為限之規定,與單純對執業場所地點之要求不同。[1]規定藥師執業處所以一處為限,顯將對藥師執行業務之自由,形成諸多實質上限制。舉例言之,某藥師平時於藥廠上班,週末擬在居家附近之藥房兼職貼補家用;該藥師將因系爭規定而無法於週末在藥房執業。或例如某藥師每週三日選擇在待遇較高之甲城市藥局工作以增加收入,另四日擬選擇在離家較近之乙城市藥局工作以照顧家庭;該藥師將因系爭規定而無法在部分工作日於乙城市執業。又例如某藥師白天在醫院內藥局工作,夜間擬在社區藥局接替藥局之主持藥師照顧藥局;該藥師亦將因系爭規定而無法於夜間執業。適用系爭規定之結果,藥師在上述例子中之工作權顯然受到實質的限制(即前開三例中,藥師無法於週末工作、無法於另四日在乙城市工作、無法在夜間工作)。系爭規定顯非僅屬單純之執業場所限制。此種限制的嚴重程度,已不亞於對選擇職業自由所為之主觀限制。
二、有關系爭規定是否確可「增進公共利益」之問題
(一)關係機關行政院衛生署以系爭規定乃為維護國民健康權所不得不採行之必要措施,其目的在落實專任藥師駐廠或親自主持藥局業務(避免藥師借牌予他人)、維護醫療品質、用藥安全、厚植專業、確保資源妥適利用、人力分布掌握及健保費用核付勾稽等。惟此等目的,雖經相關機關行政衛生署提出,但並非均見諸立法資料之理由說明中。[2]並且,縱使此等目的均屬憲法第二十三條所稱之「公共利益」,然其以限制藥師於一處執業之方式侵害工作權,亦非達成該等目的之方式,理由如下。
(二)就維護國民健康而言:健康權[3]之含意包括國家有義務保護人民(obligations to protect),確保醫事人員符合適當之教育、技術及倫理標準;[4]且包括國家應確保醫事人員係提供符合科學上及醫學上適當且良好品質之醫療服務。[5]此為國家無法迴避之義務。職司用藥品質之藥師為醫事人員之一環,國家自有義務使藥師本身及其所提供之服務,符合相當之品質,且使其執業符合倫理標準。國家此等義務之履行,絕非以單純限制藥師於一處執業之方式即得以達成。限制藥師於一處執業,使藥師執業地點選擇受更大限制,反而使部分地區更難獲得藥師服務,更遑論確保此等地區藥師之服務品質。且主管機關意欲以限制藥師於一處執業之方式確保人民之健康權,反易懈怠其尋求以更合適之方式確保藥師親自提供良好品質醫藥服務之職責。
(三)就落實專任藥師駐廠或親自主持藥局業務(即避免借牌)而言:藥局向藥師違法借牌,主要係因主管機關對藥師親自執業之管理缺漏。本席無法理解,為何限制一處執業,即可避免借牌情形發生。本席完全未被說服限制一處執業與所稱,欲達成避免藥師借牌予他人之「增進公共利益」目的之達成,究竟有何關聯。
(四)就維護醫療品質、用藥安全及厚植專業而言:藥師是否得以維護醫療品質及用藥安全以及藥師是否有厚實之專業,完全以藥師之訓練過程、繼續教育、藥師倫理規範之遵守等為依歸。本席無法理解,為何限制一處執業,即可維護醫療品質、用藥安全及厚植專業。本席亦完全未被說服限制一處執業與所稱欲達成維護醫療品質及厚植專業之「增進公共利益」目的之達成,究竟有何關聯。
(五)就確保資源妥適利用、人力分布掌握及健保勾稽而言:關係機關行政院衛生署強調藥師人力已經充足(藥師人力有四萬五千人,至一O九年之需求藥師人數僅約三萬六千人),故無需開放藥師於一處以上執業。本席無法理解,於人力充足之情形下,藥師借牌問題仍然無其他方式解決,而須以限制藥師於一處執業之方式處理。本席亦無法理解,為何限制藥師於一處執業,即可解決人力分布掌握之問題。更何況,一般情形,藥師如不欲於某處執業,並無誘因於該處登錄;如藥師於某處登錄,則其在該處實際執業之情形較屬常態。藥師如可登錄於二處以上,反而使偏遠地區較易獲得藥師之專業服務。並且健保費用之勾稽已經全電腦化,藥師於何處執業與健保費用勾稽即非明顯相關。本席完全未被說服限制一處執業與所稱資源運用、人力分布掌握及健保勾稽目的之達成,究竟有何關聯。
 
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