大法官解釋 釋字第711號
公佈日期:2013/07/31
 
解釋爭點
藥師法第11條規定藥師執業處所應以一處為限,違憲?兼具藥護雙重資格者執業場所應同一處所為限之函釋,亦違憲?
 
 
三、系爭函釋不符憲法第二十三條「以法律限制」要件(法律保留原則)之理由
(一)多數意見對於系爭函釋不符法律保留原則,僅以一句「藥師法並未規定人民同時領有藥師及護理人員證書,其執業場所僅得以同一處所為限」作為違反法律保留原則之理由。而未針對系爭規定之性質,及其與護理人員法第十三條所規定「護理人員執業,其登記執業之處所,以一處為限」併同解釋之結果,是否當然足以獲得具有兩種資格者其執業應以「同一處所為限」之結論,加以論述。本席認有補充之必要。
(二)在憲法第二十三條「法律保留原則」下,對限制人民自由權利之事項雖應以法律定之,但所涉及者如屬執行法律之「細節性」、「技術性」次要事項,亦非不得以行政命令定之(本院釋字第五六八號、第六五O號、第六五七號、第六五八號解釋參照)。故本件首應確認者為以「同一處所為限」之規定,是否屬於細節性或技術性之次要事項。依本席前舉數例之說明,系爭函釋對工作權之限制甚至可能達到剝奪的程度,其所規定之事項,顯然並非單純執業登記之程序事項而已。故系爭函釋所限制者,絕非細節性或技術性之次要事項。
(三)又法條解釋之基本原則,應優先以法律條文之表面文義(plain meaning)出發,並以其通常含意(ordinary meaning)為基礎。系爭規定及護理人員法第十三條所規定「以一處為限」之規定,表面文義及通常含意顯與「同一處所為限」之意義有極大差異。且以結果而言,系爭規定與護理人員法各「以一處為限」之規定,理論上得使兼具兩種資格者於不同處所分別執行藥師與護士職業,而仍符合上開二法所明定「以一處為限」之條件;然若解釋為「以同一處為限」之結果,則將使兼具此二項資格者,在多數情形下,僅能選擇以其中一項資格執業,而被迫放棄另外一項資格以執行業務之機會。兩種解釋結果大相逕庭。系爭規定及護理人員法第十三條之規定,不論「分別」及「加總」適用,顯然均無法作為系爭函釋立法授權之依據。
四、有關系爭函釋是否確可「增進公共利益」之問題
(一)行政院衛生署係以系爭函釋基於人格不可分、維護國民健康、提升醫療專業品質等公益考量,作為系爭函釋具正當性之論據。
(二)本席無法理解為何兼具護士及藥師資格者,於日間在醫院擔任藥師,夜間於同一醫院擔任護士,即無醫療專業品質問題;而同樣具有雙重資格之人,若日間在某一家醫院擔任藥師,夜間在另外一家醫院擔任護士,即有醫療專業品質之問題。本席亦無法理解兼具護士資格之藥師受雇於藥房,於部分上班日在醫院擔任護士,亦會發生醫療專業品質之問題。系爭函釋限制藥師兼具護士資格者於同一處執業,顯與增進公共利益之目的間欠缺關聯性。
(三)本席亦無法理解人格是否可分之問題與憲法第二十三條公共利益有何關聯;且無法理解兼具雙重資格者日間在某一家醫院擔任藥師,夜間在另外一家醫院擔任護士,即有違反所謂「人格不可分」之原則;或兼具雙重資格者於部分上班日在藥房執行業務,並在部分上班日於醫院擔任護士,即有違反所謂「人格不可分」之原則。
五、有關客觀上有無「較不侵害憲法權利」的措施存在:如前所述,為確保藥師醫藥服務之品質,主管機關強化其繼續教育、加強藥師親自執行業務之稽查等,均為合理得以推論足以增進醫療專業品質,而又屬不至於侵害工作權之方式。如後所述,全面改進藥師在醫療照護體制下的角色,使藥師提供更積極之藥物照護服務,亦應為提升病患健康權保障之重要方法。系爭函釋所採之措施,嚴重侵害人民工作權,但卻無論理上之效益;主管機關所宣稱之實際效益,亦並無強而有力之佐證。系爭函釋嚴重侵害憲法第十五條所保障人民之工作權,且不合憲法第二十三條之各項要件,應甚為明確。
肆、藥師功能與對藥師之管理
一、本院職司憲法解釋;藥師應如何管理,本與本院職權無關。然因立法者在憲法第二十三條之下,應尋求「較不侵害憲法權利」而得以達成保障人民健康權之方式,對藥師加以管理;故本席謹就藥師管理,進數言供立法參酌。
二、在現代社會下,藥師角色與以往應有不同。以往眾所熟 悉的藥師角色係在銷售藥物及調劑。現代藥師之角色則著重於病患之照護(包含提供專業諮詢、監視及管理藥物治療等)。其職責不僅包括確保病患之藥物治療(drug therapy)被適當指示(appropriately indicated),且包括確保某藥物治療對病患而言係屬最有效、最快速、最方便者(the most effective available, the safest possible, and convenient for the patient);並且藥師不論提供或使用何種藥物,均有義務選擇符合相當品質之藥物,以確保病患健康。現代醫學領域所賦予藥師工作性質之名稱為「藥物照護」(pharmaceutical care)或「藥物治療管理者」(drug therapy manager)。[6]在此等現代角色定位下,立法者及主管機關應著重確保藥師對其專業角色轉換之了解;並使其具備為病患進行藥物治療管理及藥物照護之能力;更使具備此等專業能力者得於不同地區(特別是資源相對缺乏的偏遠地區)為更多數病患提供此等照護,且使現代藥師角色得以廣為接受與實施。以限制一處或同一處所執業方式管理藥師,僅會使藥師更定型於其傳統銷售藥物及調劑之角色,對藥物照護及藥物治療管理機制之建立反有負面影響;對國民健康權之提升,亦造成負面作用。
 
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