大法官解釋 釋字第711號
公佈日期:2013/07/31
 
解釋爭點
藥師法第11條規定藥師執業處所應以一處為限,違憲?兼具藥護雙重資格者執業場所應同一處所為限之函釋,亦違憲?
 
 
解釋理由書
「本件係因一、楊岫涓等五人分別對附表所示之確定終局判決所適用之藥師法第十一條(下稱系爭規定)及所援用之改制前之行政院衛生署中華民國一OO年四月一日衛署醫字第一OOOOO七二四七號函(下稱系爭函釋),認有違憲疑義,聲請解釋憲法;二、臺灣桃園地方法院行政訴訟庭法官錢建榮於審理該院一O一年度簡字第四五號藥事法事件時,對於應適用之系爭規定,依其合理之確信,認有牴觸憲法之疑義,依本院釋字第三七一號、第五七二號、第五九O號解釋意旨及行政訴訟法第一百七十八條之一規定,聲請解釋。經大法官議決應予受理及將上開各案合併審理,並依司法院大法官審理案件法第十三條第一項通知聲請人及關係機關改制前之行政院衛生署指派代表及訴訟代理人,於一O二年六月十三日到場,在憲法法庭行言詞辯論,並邀請鑑定人到庭陳述意見。
聲請人楊岫涓等五人主張系爭規定違反比例原則與平等原則,及系爭函釋違反法律保留原則與平等原則,而侵害人民受憲法保障之工作權,其理由略謂:一、系爭規定侵害憲法保障之工作權:聲請人執業之藥局如休息不營業時,欲支援其他藥局工作,卻受限於系爭規定不得為之,已侵害其工作權。二、系爭規定未有例外規定,違反平等原則:其他各類醫事專業人員相關管理法規,與藥師法在性質上同為追求國民健康之公共利益,雖原則上亦限制執業處所以一處為限,但均設有報准制度,可因醫療機構間會診、應邀出診、急救等情形至他處支援之例外規定,系爭規定完全未設有例外規定,明顯違反平等原則。三、系爭規定立法時,目的在落實藥師專任,防止不肖藥師出租借牌外,更兼負管理藥商之行政目的。惟今日全民健康保險與醫藥分業制度業已建立,配合主管機關就醫事人員執業登錄之管理,系爭規定已有重新檢討修正之必要。四、系爭規定限制藥師執業處所,將導致專任藥師超時工作,醫療機構租借牌照情形更加猖獗,偏遠地區民眾反無法接受專業藥師服務,其欲保障國民用藥安全之目的更難達成。五、藥師人力仍有不足:根據相關學術研究,目前門診藥師人力尚嫌不足,已導致專任藥師超時工作,危害國民健康。六、關於系爭函釋,規定兼具藥師及護士雙重醫事人員資格者,執業登記處所以同一處為限,乃牴觸法律保留原則及平等原則:(一)現行對多重醫事人員限制,既然無法律依據,本無從管制,況現行醫事人員擁有多項專業證照者,均可自由選擇工作(例如醫師兼有律師或會計師證照者),但具有多重醫事資格者卻受到管制,違反憲法保障之平等權。(二)執業處所不限於同一處,僅增加交通成本,對提供的專業服務品質不致造成影響。(三)將多重醫事人員資格之執業處所限於「同一處」,由於各醫事人員申請執業處所都有設備資格上的限制,故只有醫院診所才能同時具備多項醫事人員資格之登記條件,不無獨厚醫院診所之嫌等情。另聲請人錢建榮法官主張系爭規定違反比例原則與平等原則,而侵害人民受憲法保障之工作權,其理由略謂:一、系爭規定對人民職業選擇自由形成客觀限制,侵害憲法第十五條工作權:(一)職業自由為人民充實生活內涵及自我發展人格所必要,不因職業之性質而有差異,均應受憲法第十五條工作權所保障。其內涵包括選擇職業自由與執行職業自由。參照司法院釋字第五八四號解釋意旨,人民對於從事一定職業應具備之資格或其他要件,於符合憲法第二十三條規定之限度內,得以法律或法律明確授權之命令加以限制。(二)對職業自由之限制,因其內容之差異,在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由,立法者為公共利益之必要,即非不得予以適當之限制。而人民選擇職業應具備之客觀條件,係指對從事特定職業之條件限制,非個人努力所可達成,則應以保護特別重要之公共利益始得為之。惟不論何種情形之限制,所採之手段均須與比例原則無違。(三)系爭規定限制藥師執業處所以一處為限,已非單純對於執行職業自由之限制,而係對於職業選擇自由之客觀限制。則其立法目的須在追求特別重要之公共利益,方能符合憲法第二十三條比例原則之要求。(四)惟系爭規定禁止藥師支援他處,致使需要藥師人力支援之醫療機構,迫於成本考量,藉租用牌照方式來執行業務,反有害於國民健康,無助於公共利益之追求。二、主管機關對藥事人力之統計,是以「領照人數」為依據,惟「實際執業人數」與「領照人數」有高達一萬兩千七百人之落差,能否遽稱我國藥事人力充足,不無可議之處。三、系爭規定違反平等原則:(一)平等原則為所有基本權之基礎,國家公權力之行使,必須保障人民在法律上地位之實質平等,要求本質上相同之事物應為相同之處理,不得恣意為無正當理由之差別待遇。(二)法規範是否符合平等原則之要求,參照司法院釋字第六九四號解釋意旨,其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲,其所採取之分類與規範目的之達成之間,是否存有一定程度之關聯性而定,因此差別待遇都必須具備憲法之正當性方可。(三)與藥師同樣在性質上特重維護或促進國民健康之公益要求的其他醫事專業人員,雖原則上限制於一處執業,但法律上均設有報備支援之例外規定,且以我國目前統計資料可知,醫師與藥師之領證人數約略相當,但醫師登記執業者猶多於藥師甚多,卻許可醫師於例外時可支援他處醫療機構執行業務,顯見對藥師產生更不合理之差別對待,有違平等原則等語。
 
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