大法官解釋 釋字第711號
公佈日期:2013/07/31
 
解釋爭點
藥師法第11條規定藥師執業處所應以一處為限,違憲?兼具藥護雙重資格者執業場所應同一處所為限之函釋,亦違憲?
 
 
六、本席曾多次於所提意見書中闡述,適用憲法第二十三條例外規定之前提為人民有憲法上自由權利遭限制;而引用該條作為國家限制人民自由權利之正當性基礎時,應符合該條規定之各項要件。該條首要要件為其對人民基本權利之限制,須以法律為之(某些情況下,亦得以法律明確授權之命令為之)。如非以法律為之,無論其理由如何正當,均無法通過憲法第二十三條之檢視。在確定有法律或法律授權作為基礎之前提下,尚須進一步確認有無「為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」之情形。如其情形非為此等目的之一,則顯然無法通過憲法第二十三條的檢視。在通過此項檢視之後,則應再進一步依該條所規定「必要」 之要件,予以審查。而「必要」與否的認定,係一種衡量與平衡各種相關因素的過程(a process of weighing and balancing a series of factors),包括某種規範「所欲防止妨礙的他人自由」、「所欲避免的緊急危難」、「所欲維持的社會秩序」或「所欲增進的公共利益」的相對重要性,該規範對於所擬達成的目的可以提供的貢獻或功能,以及該規範對憲法上權利所造成限制或影響的程度。在權衡與平衡此等因素之後,憲法解釋者應進一步考量客觀上是否存有「較不侵害憲法權利」的措施存在。此種分析方法不但較符合我國憲法體制,且容許釋憲者依據客觀因素進行實質的價值判斷與利益衡量,而有其客觀性(見本席於釋字第六九二號、第六九三號、第六九六號、第六九七號、第六九九號、第七O二號、第七O九解釋提出之意見書)。
七、依此憲法規範結構而為分析,本件系爭規定確構成對人民工作權之限制;其限制雖以法律為之,然其限制之目的是否確屬「增進公共利益」之情形,仍有疑義;且其目的縱屬「增進公共利益」,其限制對於所擬達成的目的可以提供的貢獻或功能亦甚有可疑;且本件在客觀上應存有「較不侵害憲法權利」的措施存在。另系爭函釋亦構成對人民工作權之限制,且其不但不符憲法第二十三條「以法律限制」之要件,其限制之目的是否確屬「增進公共利益」之情形,亦有疑義;其限制對於所擬達成的目的可以提供的貢獻或功能亦甚有可疑;並且客觀上應存有「較不侵害憲法權利」的措施存在。分述如後。
貳、關於系爭規定限制藥師執業處所以一處為限部分
一、系爭規定所侵害人民憲法上之工作權之性質及程度
(一)按相關規範侵害人民基本權利之嚴重性(亦即對人民在憲法上權利所造成限制或影響的程度),不但為憲法分析之前提,且在認定是否符合憲法第二十三條必要要件時,亦屬關鍵因素。本院以往解釋曾就憲法第十五條所規定應予保障之工作權之限制,區分為對選擇執業方法之限制、對選擇職業自由主觀要件之限制、對選擇職業自由客觀要件之限制。例如本院釋字第六四九號解釋即對工作權之限制分為三種不同階層,分別設定不同的審查標準:「關於從事工作之方法、時間、地點等執行職業自由,立法者為追求一般公共利益,非不得予以適當之限制。至人民選擇職業之自由,如屬應具備之主觀條件,乃指從事特定職業之個人本身所應具備之專業能力或資格,且該等能力或資格可經由訓練培養而獲得者,例如知識、學位、體能等,立法者欲對此加以限制,須有重要公共利益存在。而人民選擇職業應具備之客觀條件,係指對從事特定職業之條件限制,非個人努力所可達成,例如行業獨占制度,則應以保護特別重要之公共利益始得為之。且不論何種情形之限制,所採之手段均須與比例原則無違。」本席認為,此種分類方式對理解憲法第十五條工作權之內涵及分析憲法第二十三條必要要件,有甚大助益。然本席亦必須指出,此等分類並非周延(蓋對於工作權之侵害,並不限於執業方法之限制或以主觀與客觀條件加以限制,而包括未設任何條件卻直接對工作權予以剝奪),且容易流於形式上判斷(蓋對執業方法之限制,依照嚴重程度,可能轉變成為對工作權之剝奪;然釋字第六四九號解釋之分類,並未考量此種情形)。本席認為較適宜的分類應為:
1.「程序性質之限制」:即「對從事工作之方法、時間、地點等執行職業自由之非實質限制」;
2.「主觀及實質之限制」:即「對於選擇職業自由所為之主觀條件限制」及「對從事工作之方法、時間、地點等執行職業自由之實質限制」;
3.「客觀限制或剝奪」:即「對於選擇職業自由所為之剝奪」、「對於選擇職業自由所為之客觀條件限制」及「以限制工作方法、時間、地點等之方式而程度上已達對選擇職業自由之剝奪者」。
「對從事工作之方法、時間、地點等執行職業自由之實質限制」,其嚴重情形已相當於對於選擇職業自由所為之主觀限制,其限制之正當性要求應較「執行職業自由之非實質限制者」為高。而「以限制工作方法、時間、地點等執行職業自由之方式而已達對選擇職業自由之剝奪程度者」,其嚴重情形已相當於對於選擇職業自由所為之客觀限制,其限制之正當性要求自應最高。
 
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