大法官解釋 釋字第680號 |
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| 公佈日期：2010/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 懲治走私條例第2條第1、3項違授權明確、刑罰明確原則？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 賴英照、林子儀 本件解釋宣告懲治走私條例第二條第一項及第三項的規定違憲，本席贊同；但對於違憲的理由，本席有不能同意之處，爰提出協同意見書。 壹、一律適用可預見性標準，並不適當 懲治走私條例第二條第一項規定：「私運管制物品進口、出口逾公告數額者，處七年以下有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下罰金」，第三項：「第一項所稱管制物品及其數額，由行政院公告之」。本條規定處罰私運管制物品的行為，但對於何謂管制物品及為何目的而管制等問題，完全沒有規定，自難以認為合憲。 然而，多數意見以本院釋字第五二二號解釋為基礎，要求刑罰的規範，如「法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，其授權始為明確，方符刑罰明確性原則」；而所謂「得預見其行為之可罰」，包括：「其由授權之母法整體觀察，已足使人民預見行為有受處罰之可能，即與得預見行為可罰之意旨無違，不以確信其行為之可罰為必要」。多數意見認為，「縱由懲治走私條例整體觀察，亦無從預見私運何種物品達何等數額將因公告而有受處罰之可能」，「必須從行政院訂定公告之『管制物品項目及其數額』中，始能知悉可罰行為之內容」，「自屬授權不明確，而與上述憲法保障人民權利之意旨不符」。 依照這樣的標準，行政院所公告的幾百項管制物品，包括機械、毒品、書籍、貨幣、有價證券、動、植物及各種肉類、魚類與其他農產品等，都要寫在懲治走私條例裡面，如果條例不寫，而是授權行政機關公告具體項目，那就必須從懲治走私條例的整體規定中，「已足使人民預見行為有受處罰之可能」，才算合憲。換言之，人民要從條例的整體規定中，預見這幾百項物品，可能列入管制項目。 為什麼要採取這麼嚴格的標準？主要理由是保障人民權利。國家要以刑罰處罰人民，當然要讓人民事先知道，做了什麼事情會受處罰。刑罰明確性的基本原則，應該維持。但問題是，為什麼一定要在法律條文就寫出（或可以預見）各種管制物品，而不能由法律概括授權，在行政命令中再詳細規定？要保障人民權利，是不是一定要採取這種標準？ 貳、法律詳細規定比概括授權更能保障人權？ 以本件聲請為例，民國九十六年九月間，聲請人在我國領海以外的海域，向不知姓名的人士買進二十五萬多公斤的鯊魚、旗魚、鮪魚等各種魚貨，沒有依規定申請，就運回高雄。這些魚貨在行為當時，是屬於行政院公告的管制物品。法院因而依懲治走私條例第二條判處聲請人有罪確定。 但懲治走私條例並沒有規定魚貨是管制物品。依照多數意見的標準，懲治走私條例必須寫出各種魚貨（管制物品）的名字；或者聲請人看完條例全文之後，至少要能聞出魚的味道來（預見運回魚貨可能受罰），否則條例就是違憲[1]。 參、法律詳細規定比概括授權更能保障人權？ 這麼嚴格的標準，是否必要？ 假設有A、B、C三種情況： 情況A：甲條例詳細列舉六十項管制物品，明定自公布日施行，亦即今天公布，後天開始實施管制。 情況B：乙條例概括授權行政機關訂定管制物品，主管機關經依行政程序法公告草案內容，並舉行聽證後，公布六十項管制物品，明定自公布日施行，也是今天公布，後天實施管制。 情況C：丙條例概括授權行政機關公布管制物品，主管機關經依行政程序法公告草案內容，並舉行聽證後，公布六十項管制物品，明定三個月後生效。 A、B兩種情況，人民同樣有兩天時間準備，但A合憲，B違憲。至於C種情況，人民雖有三個月的準備時間，遠優於A，但仍然違憲。 可見由立法機關在母法做詳細的規定，未必比授權行政機關做補充規定，更能保障人民權利。 從事物的性質而言，有些事項固然適合由法律詳細規定，但對於許多事物，鉅細靡遺的立法，往往失之僵化，反而阻礙立法目的的達成；尤其在需要高度專業技術，或必須即時應變的領域，賦予行政機關訂定命令，更能增進公共利益[2]。學者研究指出，立法者忙於選民服務，本無足夠時間投入立法工作；且立法機關雖分設各種委員會，但分工不如行政部門細密，專業人力及預算亦難以與行政部門相比；加以合議制的運作方式，立法委員各自為其選民利益而採取不同的立場，議事冗長，甚至議而不決，如要求法律做詳細規範，立法成本更高，效率更低，而品質未必優於行政命令[3]。因此，立法機關如依事物性質，選擇概括授權行政機關訂定子法，處理相關事務，未必就是違背憲法保障人民權利的意旨。 肆、依法訂定之行政命令，具有正當性 有人認為，行政機關不負政治責任，如由行政機關訂定規則，決定重大政策，民主正當性不足，而且因缺乏政治課責機制（political accountability），容易導致濫權侵害人民權利。但美國聯邦最高法院判決明白指出，行政機關雖不直接向人民負責，但總統卻對各機關的施政成敗負最後責任；由行政機關訂定規則，決定重大政策具有正當性[4]。實務上，我國行政機關首長亦常為其政策成敗負責，如有濫權或怠忽職責情事，並非毫無課責機制。 另方面，行政機關擬訂法規命令，除情況急迫外，應將草案全文及相關說明事先公告周知；行政機關並得依職權舉行聽證，在聽證前應將有關事項公告，使人民事先知悉草案內容，並有參與提供意見的機會（行政程序法第一五四條至第一五六條參照）。行政程序法的實施，更強化行政命令的正當性。 伍、遵守權力分立，未必就要適用可預見性標準 有人關心權力分立的問題，認為立法權屬於國會，不應由行政機關越俎代庖。以美國為例，聯邦憲法第一條明定立法權屬於國會。美國聯邦最高法院判決因而發展出禁止授權原則（The Nondelegation Doctrine）[5]，國會不得將立法權讓渡由行政機關行使。 但實務上，聯邦最高法院只有在1935年的兩個案子，適用禁止授權原則，宣告國家產業振興法（National Industrial Recovery Act）若干規定違憲[6]。1935年之前的146年，及之後的70餘年，雖偶有大法官以不同意見書提出相異的看法[7]，惟聯邦最高法院並未以禁止授權原則，宣告法律或命令違憲。 美國聯邦最高法院判決雖然也要求授權的母法，必須訂定所謂明白易懂的標準（intelligible principles），做為行政機關訂頒命令或制訂政策的準則[8]，但實際上，法院檢驗的標準極為寬鬆，像「公正合理」（just and reasonable），「公共便利與需要」（public convenience and necessity），「公正公平」（fair and equitable）等執行標準，在各種授權的母法中隨處可見，雖然文義模糊，卻從未被美國聯邦最高法院宣告違憲[9]。事實上，美國聯邦最高法院在環境保護[10]、毒品危害防制[11]、訂定刑罰量刑基準[12]、對軍人判處死刑應考量的加重或減輕之因素[13]，及決定管線使用的收費標準[14]等諸多事項，對於立法概括授權的規定，均採取合憲的見解；可見不採嚴格的可預見性標準，並不必然違反權力分立原則。 |
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