大法官解釋 釋字第783號
公佈日期:2019/08/23
 
解釋爭點
公立學校教職員退休資遣撫卹條例第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第8條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第19條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本條例施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、教育工作者生活保障、工作權或平等權?
 
 
又,勞工退休金,雖受勞動基準法之保障(勞動基準法第28條、第55條至第58條及第84條之2參照),而與軍公教人員之退除給與或退撫給與,亦受相關法律保障相似;但二者在法律上受保障之程度,仍有差異。本院釋字第596號解釋即宣告:「國家對勞工與公務人員退休生活所為之保護,方法上未盡相同⋯⋯憲法第83條暨憲法增修條文第6條設置國家機關掌理公務人員退休法制之事項,亦旨在立法保障公務人員退休後之生活⋯⋯公務人員退休法第14條規定⋯⋯,對於公務人員及其債權人財產上權利之限制,與限制勞工請領退休金之權利成為扣押、讓與或供擔保之標的,對於勞工、雇主或其他債權人等財產權行使之限制,二者在制度設計上,所應加以權衡利益衝突未盡相同,並考量客觀社會經濟情勢,本諸立法機關對於公務人員與勞工等退休制度之形成自由,而為不同之選擇與設計,因此,無由以公務人員退休法對於公務人員請領退休金之權利定有不得扣押、讓與或供擔保之規定,而勞動基準法未設明文之規定,即認為對於勞工之退休生活保護不足,違反憲法第153條保護勞工之意旨,並違反憲法第7條之平等原則。」
準此,國家對軍公教人員為薪俸及退除(撫)給與,乃基於國家與軍公教人員間公法上職務關係衍生之照顧生活及保障權益之義務而來,軍公教人員在職期間之俸給,及退除役或退休後之退除給與或退撫給與,與勞工基於與雇主間之契約關係而生在職期間之工資及離職後之退休金,性質並不相同。聲請人關於軍公教人員與國家間乃公法上契約關係,故退除給與及退撫給與乃遞衍性工資之主張,不僅牴觸本院歷來解釋,更顯然不符實況。
二、不足支持違憲結論
縱如聲請人主張,軍公教人員與國家間乃公法上契約關係,仍不能支持2017年年金改革因未經軍公教人員同意而為違憲之結論。蓋行政程序法第147條第1項明定:「行政契約締結後,因有情事重大變更,非當時所得預料,而依原約定顯失公平者,當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整,得終止契約。」因此,在軍公教人員與國家間乃公法上契約關係之前提下,國家仍得本於人口結構老化、少子化等非當時所得預料之重大情事變更,而依據前開規定請求調整契約內容,亦即請求調整退除給與及退撫給與。換言之,即使依據聲請人之主張,國家仍得不經各別軍公教人員之同意,而進行2017年之年金改革。
貳、「政府負最後支付保證責任」之意義
系爭3號解釋之聲請人皆主張,第781號解釋之陸海空軍軍官士官服役條例第29條第1項、第782號解釋之公務人員退休資遣撫卹法第7條第1項、第783號解釋之公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第1項等規定,均有「由政府負最後支付保證責任」之明文,故政府不得以退撫基金收支不平衡為由,進行年金改革並調降退除給與及退撫給與。
然而,對「由政府負最後支付保證責任」一語,不能僅為文義解釋,而應併為體系解釋及目的解釋。
按在退撫新制(即由軍公教人員與政府各自負責按法定比率共同撥繳費用設立退撫基金)之下,本來即應由退撫基金負責自給自足地以基金收入支應退除給與或退撫給與。亦即,退撫基金係以「反求諸已」為宗旨。從而,基金入不敷出時,自應由基金內部尋求解決。此時,所謂「由政府負最後支付保證責任」,應優先解釋係指由基金成員一份子之政府負責在基金內部尋求解決方案,而可能之解決方案,自然可以,也應該包含,由基金之全部成員(軍公教人員及政府)進行開源(增加提撥)及節流(減少退除(退撫)給與)措施;而不應解釋係指僅交由基金之部分成員(國家)開源(增加政府提撥或/及逕以稅收支應)。
何況,國家稅收來自全體納稅義務人,而非僅來自於軍公教人員,且稅收乃國家資源之一,如於退撫基金入不敷出之情形,僅因立法明文「由政府負最後支付保證責任」,即立即動用稅收支應,將明顯違反本院釋字第485號解釋所指「鑒於國家資源有限,有關社會政策之立法,必須考量國家之經濟及財政狀況,依資源有效利用之原則,注意與一般國民間之平等關係,就福利資源為妥善之分配,並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定,不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據」意旨。
系爭3號解釋多數意見因而認「由政府負最後支付保證責任」之規定,並不因而導致2017年年金改革關於調整退除給與及退撫給與規定當然違憲,自可贊同。
參、結論
2017年的年金改革,對於絕大多數受影響之軍公教人員,已至少限制其受憲法保障之財產權;對於以退除(撫)給與為退休後唯一經濟來源者而言,更是關係其憲法所保障之生存權。
然而,任何法規皆非永久不能改變,立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求,更有義務修正不合時宜之法律。此時,釋憲者固應審查修正之法律是否違反信賴保護原則及比例原則,但修法涉及國家財政資源分配時,則應較高度尊重立法形成空間。系爭3部年金改革法律,就同一項目,立法者有時明顯採取對軍人較為優惠之方案,本院仍未認為該項優惠違反平等原則,亦為尊重立法形成空間所致。總體而言,多數意見本此意旨,肯認2017年年金改革多數立法尚屬合憲,另認定少數規定已然違憲。
本席深深認為,本次年金改革絕非完整周密,此由各項調降給與或提高提撥之規定,多僅以相關人員退除役(或退休)時之職位、本俸為參考因素,而未斟酌受影響者之不同實際經濟狀況,以為合理差別之待遇(例如:針對真正仰賴退除(撫)給與之退休人民,不予調降或減少調降),即可顯現。惟本於尊重立法形成空間之總體原則,仍難指為違反憲法。
總之,所有臺灣人民,不論自己或親友是否為軍公教人員,均應凜然本次年金改革之既有及可能影響,除應肯定軍公教人員對臺灣付出之貢獻外,更應一起相互扶持、協助,讓不論是否為軍公教人員之各世代臺灣人民,均可永續平安喜樂生活於這片寶島。
 
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