大法官解釋 釋字第783號
公佈日期:2019/08/23
 
解釋爭點
公立學校教職員退休資遣撫卹條例第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第8條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第19條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本條例施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、教育工作者生活保障、工作權或平等權?
 
 
解釋意見書
部分協同部分不同意見書:
大法官 黃虹霞 提出

此次年金改革尚未盡其功,如未進一步改革,基金仍將於不太久之未來面臨入不敷出,甚至基金用罄窘境。不論黨派,在朝在野切應共同努力,儘早規劃妥適因應,絕不可聽令已退休人員老年經濟生活無依,尤應確保繳費較多之現職人員之退休權益。謹誠摯呼籲如上。
年改紛紛擾擾,形式上是政府之作為,表面上是受規範對象(尤其是已退休且不服調降之軍公教人員)與主管機關間的爭訟,但因為政府是全體國民之集合體,故其實質關係人為軍公教人員(尤其是不服者)與其他納稅人。[1]此一紛擾既不是源於個別退休軍公教人員的錯,更不是軍公教人員以外納稅人群體的錯,而是軍公教退休制度之設計暨就已發現之政府財務難以持續擔負維持恩給制、更改為共同提撥制後各種年金財務相關因素之變化所衍生之基金長期不足問題累積所造成(詳如下述)。故各方實無相互指摘之理,即相互理解、體諒,誠意溝通、說理才應是較佳化解之道。
本席雖非已退休或將退休之軍公教人員,仍不難體會被調降退休所得者之痛,而心有戚戚。惟爭議既存,雖感無奈,且此一爭議之解決,既有少數立法委員之聲請解釋,其聲請形式上亦合於司法院大法官審理案件法規定之聲請要件,大法官秉持公正之心透過解釋,一錘定音,係為所應為,且責無旁貸,自應盡力而為,並儘速作成解釋!
司法是全民的司法,政府不是營利事業,更不能是商業保險公司,[2]所有軍公教人員之退休給付均涉及政府預算,除了極小比例為自提及基金穩健操作前提下之有限收益外,均仰賴於預算。預算取之於稅收,而稅收來自人民,預算的動用受有層層限制,需適當合理分配;且預算分配關係納稅人權益,其利益並應為全民共享,始符平等原則意旨。[3]因此,大法官在處理年改解釋案時,除了應關注軍公教人員之權益外,心中不能沒有其他納稅人,故而不可偏厚軍公教人員,而不關注軍公教人員以外之群體。又軍公教群體包括已退休者及現職者,大法官亦應同等關注,尤應注意已退休者與現職者間、任職時間不同者間、職務差異者間之公平。本席係本於以上認知處理年改解釋案,合先敘明。
謹將本席就本件解釋中大部分贊同及小部分不贊同之考量及理由說明、補充如下,就教各方。若能有助於相互諒解,化解至少淡化歧見,則係所企盼:
一、法在實踐公平正義!憲法是最高階法,憲法解釋也必須符合公平正義,適用任何憲法理論之結果都不能背離公平正義!就本件爭議本席認有數個應考量之前提問題。
二、本席考量的第一個問題是:年金改革是迫切的、必要的嗎?
基於下列理由(其依據大部分均可見於本件解釋之理由或其附註或附件,以下就該部分不另加註說明,請參考本件解釋之全文內容),本席認為年金改革是必要的、迫切的:
(一)年金改革之議,並非始於105年民主進步黨執政期間。
(二)60年代初期即已有將原自32年起實施之全由政府逐年編列預算負擔軍公教人員退撫給與之恩給制(退撫舊制),改採共同提撥制之擬議,但直至約20年後(即84年間)才開始實施共同提撥制(退撫新制)。改革何其緩慢,其困難不難想像!因此而累積存在之待決財務問題,必然非小。
(三)70年代、80年代初,係因退撫舊制(為恩給制,本院釋字第717號解釋參照)所導致之現職人員加薪困難而迫切必須改採為由政府及軍公教人員共同提撥成立年金基金之退撫新制(共同提撥制)。[4]退撫新制推行當時,為減少阻力所採取之不足額提撥費率(實際提撥費率與適足提撥費率有數倍落差)、增加給與舊制年資補償金(例如年資30年者,其舊制年資1年以上至15年者最高,一律按本俸之135%計,高於純舊制之90%及純新制之120%)及提高退休金計算基準(由原舊制之本俸加930元提高為本俸兩倍),均已種下退撫基金勢將入不敷出、破產之惡因。再加上60年代末,軍公教人員之起薪待遇已因多次調升而高於一般行業,原為補貼軍公教人員薪資偏低,無以維持退休生活之優惠存款制度,原已應相應調整,但其非但未調降利率,且除擴大其適用範圍如將公保給付亦予納入外,又反於72年間由原浮動利率即定存利率之1.5倍變更為固定利率18%,致更雪上加霜。
(四)84年間改採退撫新制後,又陸續發現:(1)退休人員人數鉅增,[5]繳費人數不增,甚至就軍職人員部分因改採募兵制而大減;(2)退休年齡下降,[6]且(3)平均餘命延長,退休人員之退撫給與又隨現職人員之調薪而同步調升等,致除政府之退撫舊制年資優存利息及月補償金負擔一再加重外,退休金給付金額也節節高升,致各基金財務狀況均持續惡化,均將入不敷出,甚至迫近財務懸崖。
(五)綜上,在退撫新制實施20多年後,在退撫新制下,由各基金支付之退撫基金即將無以為繼,年金改革迫在眉睫!
(六)在本次年金改革前,面對軍公教年金制度的嚴竣挑戰,政府曾歷經3次改革:(1)95年推出「公務人員退休所得合理化方案」,試圖調降18%,但未成功。(2)100年再進行兩次所得替代率微調(99方案、100方案),仍未根本地改良軍公教年金制度缺失。(3)於是,101年10月起再推動年金制度改革,針對財務具迫切危機的勞工保險及軍公教退撫制度提出改革方案,並自102年4月起推動公務人員所得合理化方案修法,惟未能於立法院該屆任期內完成修法。本次改革主要內容包括:(1)優先讓18%優惠存款儘速走入歷史。(2)調降所得替代率。(3)延長平均薪資採計時間。(4)延後請領年齡。(5)逐步調高保費或提撥費率。(6)政府挹注財源。(7)改善基金投資報酬率。(8)跨職域任職年資可攜帶。(9)育嬰留職停薪期間年資採計。(10)特殊對象處理。
亦即,退撫新制下之年金改革擬議係跨越不同政黨執政時期之目標相同之政策,非任何一黨之偏見,其等應俱非出於惡意,而應係出於均認具改革必要性。
(七)退撫新制規定下,退撫基金管理委員會每3年需作1次退撫基金精算,並提出報告。在84年到105年間共提出6次精算報告,由李前總統時期經陳前總統、馬前總統到蔡總統,前後相續,該等精算報告應堪採信。依其所一再預警之各年金基金財務困境,自難再認年金改革欠缺必要性。
 
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