大法官解釋 釋字第783號
公佈日期:2019/08/23
 
解釋爭點
公立學校教職員退休資遣撫卹條例第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第8條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第19條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本條例施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、教育工作者生活保障、工作權或平等權?
 
 
三、調降所得替代率「重大公益」之認定問題
(一)本件最核心的問題為調降退休所得替代率的規定(即系爭條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條、第39條第1項等規定;見本號解釋理由書第83段以下)是否違憲。而違憲與否,涉及「究竟有多大的公共利益足以支持此種調降」。
(二)多數意見所列的公益目的,包括:(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員,因服務期間之不同,退休所得之顯著差異;(2)消除兼具舊制與新制年資者,因新舊制年資比例不同,所致退休所得之不均衡;(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性;(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔;(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用,多由少子化後之下一世代負荷之情形;(6)延緩政府培育人才提早流失,以及(7)延續退撫基金之存續,維護退休教職員老年經濟安全等。多數意見並稱,「上開目的整體而言,係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益」(見本號解釋理由書第116段)。此所稱「上開公益目的整體而言」,係指上開7項公益目的「累積」或「加總」的結果(collectively或aggregate effect),其重要性始高於個人信賴利益;換言之,上開公益如單獨或個別而言,雖或屬重要,但其個別的重要性,未必足以推翻個人的信賴利益。此所設的公益目的,必須以「累積」或「加總」的結果加以認定,標準甚高;立法者將來要以任何立法推翻個人的信賴利益,如僅憑一兩項個別的公益目的為基礎,勢須受嚴格的挑戰;縱使該一兩項單獨的重要公益目的個別而言屬於重大,可能未必足以推翻個人的信賴利益。
四、有關限制退休教職員擔任私立學校教職員之問題
(一)系爭條例第77條第1項第3款規定:「退休教職員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時,停止領受月退休金權利,至原因消滅時恢復之:⋯⋯三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」多數意見認為此規定違反憲法平等權之規定(見本號解釋理由書第127段以下),本席敬表同意。
(二)除平等權之外,本席認為,此條規定亦有違反憲法保障人民工作權意旨之疑慮。蓋教職員於退休後,本有另行尋求工作機會(包括在私立學校擔任職務之機會),以獲取較好的生活條件以及謀求人格自我實現的重要憲法權利。系爭條例第77條第1項第3款之規定,雖未直接禁止退休教職員在私立學校擔任職務,但仍透過「使其停止領受退休金」的方式,實質上阻攔(discourage)了退休教職員在私立學校擔任職務的機會與意願。多數意見一方面雖稱「上開規定適用結果實際係對此等受規範對象之工作權,構成主觀資格條件之限制」(見本號解釋理由書第129段),然其係認為該規定僅侵害退休人員之平等權,故其謂:「因退休公務人員多為中高年齡族群,上開規定適用結果實際係對此等受規範對象之工作權,構成主觀資格條件之限制,使其受有相對不利之差別待遇」(見本號解釋理由書第128段)。多數意見因而僅宣告系爭條例第77條第1項第3款違反憲法保障平等權之意旨(見本號解釋理由書第127段及第135段)。多數意見所稱「(立法者未來是否)將全部私立學校或私人機構之職務均予納入(限制範圍),或為促進中高齡再就業,改採比例停發而非全部停發以緩和不利差別待遇之程度,⋯⋯有其一定形成空間」(見本號解釋理由書第136段)等語,顯未充分考量「將全部私立學校或私人機構之職務均予納入」之結果,反而可能因此侵害退休教職員的工作權。立法者未來在依本解釋意旨修改系爭條例第77條第1項第3款之規定時,如仍擬限制退休教職員擔任私立學校或其他私人機構職務,實應特別謹慎,不應逾越憲法第23條所設的必要條件,而過度侵害退休教職員受憲法保障之工作權。
五、所得替代率之調降幅度與調降期程逾越現階段改革目的之問題
(一)就系爭條例在草案討論過程中所設的「現階段改革目的」,係在使退撫基金用盡年限由118年延後至138年,以解決急迫財務危機。立法者在系爭條例審議過程中,並未重新做成精算與評估,並進而明確宣示改變此項改革目的;是立法者所採改革手段,自應依此目的而為設計。本院就此,自應審查系爭條例將原退休所得調降之規定(包括調降幅度與調降期程),相對於「現階段改革目的」而言,是否符憲法第23條所規定之「必要要件」(或如多數意見所稱之「比例原則」)。
(二)如多數意見所指出,系爭條例附表三於審議期間,立法者採取上開行政院草案所定之最末年退休所得替代率上限(如退休年資35年為60%,15年為30%)之架構,然將優存利息歸零之調降期程由6年縮短為2年6個月;就年度調降退休所得替代率期程及幅度部分,由15年調降期程、每年調降1%、共調降15%,改為10年調降期程、每年調降1.5%、共調降15%(見本號解釋理由書第122段及第123段)。大幅縮短調降期程的結果,將可使結餘之退撫經費現金提前挹注於退撫基金,因而增加基金收益;於退休金起支年齡、替代率、平均薪俸計算期間等因素不變之情形下,自有提前達成「現階段改革目的」之可能。適用系爭條例附表三所設較短促調降期程之結果,在其他相關條件不變之情形下,既因提前挹注退撫基金而可於調降期程完成前,達成上開「現階段改革目的」,倘若完全依上開附表執行,反造成逾越現階段改革效益目的,而有違背必要要件或比例原則之虞。
 
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