大法官解釋 釋字第783號
公佈日期:2019/08/23
 
解釋爭點
公立學校教職員退休資遣撫卹條例第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第8條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第19條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本條例施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、教育工作者生活保障、工作權或平等權?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 詹森林 提出

本席贊同本號解法問題,提出本協同意見書。
壹、退除或退撫給與之法律性質—公法契約或公法上職務關係?
系爭3號解釋之聲請人皆援引美國法院判決而分別主張略謂:軍人、公務人員及公立學校教職員(以下合稱軍公教人員)與政府間為公法上契約關係,軍人退除役或公教人員退休後,因而衍生之退除給與或退撫給與,乃契約內容之一部分,屬於遞延工資之給付,應有契約自由之適用,政府不得未經軍公教人員同意,而片面調整。聲請人並據此主張而請求本院宣告2017年之年金改革違憲。
聲請人前開張,固然甚具創意,但有二項問題:(1)牴觸本院歷來見解,(2)不足支持違憲結論。
一、牴觸本院歷來見解
按聲請人所指美國法院判決,是否充分反應美國年金改革憲法爭議之全貌,而可供我國釋憲參考,已非無疑(參見釋字第781號解釋之鑑定人劉靜怡教授之書面鑑定意見及108年6月24日言詞辯論發言內容)。
依本院歷來解釋,軍人及公務人員與國家相互間,乃公法上職務關係。參見(一)軍人部分:釋字第430號解釋:
「軍人為廣義之公務員,與國家間具有公法上之職務關係」(二)公務人員部分:(1)釋字第312號解釋:「公務人員與國家發生公法上之忠勤服務關係。」、(2)釋字第433號解釋:「國家對於公務員懲戒權之行使,係基於公務員與國家間公法上之職務關係」、(3)釋字第596號解釋:「公務人員與國家間係公法上之職務關係」、(4)釋字第618號解釋:「公務人員經國家任用後,即與國家發生公法上職務關係及忠誠義務,其職務之行使,涉及國家之公權力」、(5)釋字第637號解釋:「國家與公務員間具公法上職務關係」。
至於公立學校教師,本院釋字第308號解釋稱:「公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第24條所稱之公務員。惟兼任學校行政職務之教師,就其兼任之行政職務,則有公務員服務法之適用。」故未兼任行政職務之教師,並非公務員服務法所指之公務員,但本院解釋牽涉退休之憲法爭議時,經常將公立學校教職員與軍人或/及公務人員相提並論,此亦有釋字第285號[1]、第464號[2]、第589號[3]解釋,足資參照。第717號解釋更指出:「公教人員退休制度,目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴,俾使其於在職時得以無後顧之憂,而戮力從公。」[4]
基於軍公教人員與國家之間乃公法上職務關係,故軍公教人員之任用、保險、勤務、俸給、職級、晉升、懲戒、退休、撫卹等與國家間之權利義務,均須以立法機關通過之法律或/及基於各該法律而發布之命令為依據。
本院於涉及國家與前述人員間之權利義務時,屢次表示「國家對公務員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務,公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。為維護公務員之紀律,國家於公務員有違法、廢弛職務或其他失職行為時,得予以懲戒。此一懲戒權之行使既係基於國家與公務員間公法上之權利義務關係,與國家對人民犯罪行為所科處之刑罰不盡相同,而懲戒權行使要件及效果應受法律嚴格規範之要求,其程度與刑罰之適用罪刑法定主義,對各個罪名皆明定其構成要件及法律效果者,亦非完全一致」(釋字第433號解釋)、「憲法第18條規定人民有服公職之權利,旨在保障人民有依法令從事公務,暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。」(釋字第614號解釋)、「公務人員經國家任用後,即與國家發生公法上職務關係及忠誠義務,其職務之行使,涉及國家之公權力」(釋字第618號解釋)、「公務員依法享有身分保障權利,並對國家負有特別義務,其憲法上所保障之權利即因此受有相當之限制⋯⋯。公務員離職後與國家間公法上職務關係雖已終止,惟因其職務之行使攸關公共利益,國家為保護重要公益,於符合憲法第23條規定之限度內,以法律課予特定離職公務員於一定條件下履行特別義務,從而對其選擇職業自由予以限制,尚非憲法所不許。」(釋字第637號解釋)、「公教人員退休制度,目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴,俾使其於在職時得以無後顧之憂,而戮力從公。」(釋字第717號解釋)、「參照憲法增修條文第6條第1項規定,國家固應制定有關公務人員之任免、銓敘、級俸、保障、退休及撫卹等事項之法律,以規範公務人員之權義,惟就其內容而言,立法者原則上容有一定政策形成之空間,並得依各類公務人員性質之不同而為不同之規定。」(釋字第764號解釋)。可知,國家與軍公教人員間出於公法上職務關係,國家基於照顧義務須對軍公教人員為適當之薪俸與退除(撫)給與,相對而言,軍公教人員則對國家負有忠誠、服從義務。
此外,軍公教人員受國家懲戒或其他足以影響其軍公教人員身分之處分時,如有不服,應循行政救濟而非私法救濟途徑(釋字第430號、第462號、第466號、第540號[5]、第736號解釋參照)[6],此亦係因軍公教人員與國家間乃公法上職務關係所致。
再者,軍公教人員在職期間之俸給,應有法律或法律授權之命令為依據,且相同職等之軍公教人員,不論其任職單位為何,本俸均屬一致,其俸給之名目與數額,亦屬法定,不得約定[7]。勞工在職期間之工資,則由勞雇雙方自由約定。任職於不同雇主者,工資已有差異;任職於相同雇主且職位相同或相當者,工資仍可能有別。簡言之,軍公教人員之俸給,按其所占職等而定;勞工之工資,視其專業能力而定。職等雖有高低,俸給差距依舊有限;專業若屬突出,工資可以沒有上限。
 
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