大法官解釋 釋字第702號 |
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| 公佈日期：2012/07/27 |
| 解釋爭點 |
| 教師法規定行為不檢有損師道者，不得聘任為教師；已聘任者，解聘、停聘或不續聘。違憲？ |
| （三）「可司法審查性」的檢驗標準 1.「可司法審查性」的實益性？ 本號解釋多數意見雖然沒有將司法審查重要性置入於解釋之中，實則我國大法官實務也將此「可司法審查性」，廣泛作為療治不確定法律概念與概括條款可能牴觸法律明確性的一個藥方（參照本院釋字第五二一號、第五四五號及第六五九號解釋）。這個可司法審查性，並非交由釋憲的機關而為「最終級」之司法審查，而是交由各級法院的司法審查程序而言。然其實益性如何？在我國學界迄今鮮少論及也。 德國行政法為解決不確定法律概念所帶來的抽象性與模糊性，可能造成規範人權利義務狀態的不確定性，乃將這種具體化的任務交給行政法院予以認定，而不將之視為行政權力擁有裁量的權限。易言之，使用不確定法律概念作為規範內容時，在個案的涵攝過程是否妥適，不是行政權力說了就算—所謂的「判斷餘地」，而是全部得由法院予以審酌。在涉及法律條文的「規範不確定」（而非授權不確定性）時，司法審查的重要性，更是直接針對法律條文的不確定所發，而未經行政權力的全盤思考過後（已訂定授權命令），故以司法審查來澄清法規範的不確定性之重要角色，更顯得突出。 以本號解釋原因案件之教師所為某行為是否構成「行為不檢有損師道」為例。當每一個個案是否符合不確定法律要件，都可由法院的獨立且全面的審查後，行政濫權之可能性即可望降低。這種依靠個案法律救濟的程序，也是有效且公正的救濟程序，才促使本有違憲之虞、帶來法律秩序不安定之法條使用不確定概念之制度，能夠「起死回生」的主要理由[5]。 這也是因為單憑藉司法的救濟與審查程序，無法確保任何法條內容都具備憲法所要求的「事先明確性」之性質。如前所述，即使法院扮演了全權把關者的角色，對於某一個行為是否構成法律的不確定概念的規範要件，可透過司法審查程序而確定之。但這些個案認定，不一定能夠拘束到其他時間、地方所產生類似的案件之上。因為該案的法律見解，並沒有具有拘束他案的法律效果。而法律明確性所要求的可預見性，不是「遲」到最後的司法救濟程序，才可「確知」其法律權利與義務的界限所在。故將這種可司法審查性作為掌控法律明確性實踐的藥石，不能滿足可預見性原則要求所具有的「事先性之防衛特徵」。 此外，如果在個案的行政救濟程序中，法官不能擁有全權審查不確定法律概念之是否可以用到個案的權限，而只是橡皮圖章的遵守行政機關的命令、其他相關的規約，甚至其他案件的先例，而不能夠切實有效地維護被規範者之權益時，那麼不確定法律概念帶來的後果，必然是一面倒的結果—，被規範者沒有反抗的餘地。此時，所謂的「可司法審查性」，就完全失去了矯正不確定法律概念弊病的防衛力矣。 提到此，吾人也不能不再討論行政法院能否於個案確實扮演好「個案詮釋抽象、不確定法律構成要件」的把關者角色之問題。在行政法學上，仍有一個對此揮之不去的殺手鐗—司法自制的問題。針對行政機關適用不確定法律概念、概括條款時所作出之決定後，行政法院本應擁有審查的權限。但如果行政機關的決定，乃出自於一個類似專家的委員會，則行政法院泰半會尊重此一委員會的裁決與價值判斷[6]。只要該委員會的成員越專業、組成越多元與代表性越充分，則法院自制的範圍就更大。這也是調和專業判斷與司法救濟的折衷之計。 在原因案件的情形，倘若教師的「行為不檢有損師道」經過各級學校教師評審委員會所判定時，此種委員會的性質既經本號解釋多數意見認定具有充分的專業、代表與公正性—「經由適當組成、立場公正之機構⋯⋯，例如現行各級學校之教師評審委員會之組成均以同儕評審為主」（本號解釋理由書第二段），很難想像各級行政法院能夠擺脫這些所謂的「中立權威」之委員會之判斷也[7]。 2.我國釋憲制度以「抽象性審查」為限，對「可司法審查性」實效性有限 在一般司法救濟的程序中，「可司法審查性」能發揮的防衛效力，已經幾近癱瘓。那麼列為國家司法救濟最後防線的大法官釋憲制度，能否有效發揮此效力乎？ 我國大法官過去義無反顧地援引德國理論，將可司法審查性原則引入。顯然並未顧慮到我國大法官釋憲制度與德國釋憲制度迥然不同。我國大法官釋憲制度乃抽象法規審查，不涉及到具體個案是否有涵攝完整、認事用法是否正確之問題。而德國聯邦憲法法院的「憲法訴願」，則作為人民基本權利維護者的角色，對人民基本人權遭受到任何公權力侵犯時，能夠提供積極有效的憲法審查，進而獲得人權保障的積極效果。 這種差異，在我國即可能形成具體個案是否屬於正確解釋不確定法律概念或概括條款時，可能遭到大法官以「屬於認事用法」之爭執，而不予以受理。間而大法官有可能破例的受理，例如本院釋字第六八九號原因案件所涉及之有無「正當理由跟追他人」，則應屬於法院就各種事實，判斷有無正當跟追之理由。至於跟追人是否是新聞記者，以及為了採訪目的之跟追，也屬於個案判斷。大法官原則上認為屬於法院個案認定之權限。惟該號解釋乃為了新聞記者跟追受罰事涉及新聞自由的重大議題，方破例受理也[8]。 所以在大法官釋憲實務上，雖然不乏針對法律明確性所作出的解釋，大法官如有懷疑系爭法規使用不確定法律概念已形成了違憲不確定狀態，亦可宣告系爭規定違憲。最明顯案例便是釋字第六三六號解釋。但本院過去似乎都未有懷疑所謂的「可司法審查性」—不只是釋憲階層的大法官而已，而是及於所有事實審及法律審所履行的「司法審查性」—之功能是否真正有效。而大法官對於不確定法律概念案件，一旦能作出明確的解釋時（特別是本院釋字第六三六號解釋），是否亦表明了該案件之前所歷經所有法院之「司法審查程序」，都未有能發揮積極與正確界定不確定法律規定的適用內容乎？ 其次，本案的原因案件情況與本院釋字第六三六號解釋實有高度的相似性。本號解釋的系爭規定—「行為不檢有損師道」，和本院釋字第六三六號解釋所指摘違反法律明確性的不確定概念—檢肅流氓條例第二條第三款、第五款關於「欺壓善良」、「品行惡劣、遊蕩無賴」之規定，都是同樣具有道德非難、內容可大可小，與充滿不確定性的用語。但是兩號解釋卻導出截然不同的結果。倘若國民熟諳本院釋字第六三六號解釋的解釋意旨與論理依據，則應毫不猶豫地「預測」出本號解釋的系爭規定，一定會如同本院釋字第六三六號解釋般，被作出違憲的解釋。但是連仔細且無誤參酌本院幾乎完全類似的解釋前例，都不能產生有效的可預見性（不能滿足體系正義之要求），此兩號解釋的矛盾，本號解釋豈能不置一詞以釋疑乎[9]？ 由上述的論述可知，我國大法官實務一昧援引德國法制與理論，將法院個案救濟及釋憲制度的「可司法審查性」列入在防範不確定法律概念的「防衛環鍊」之中。但令人悲觀的是，這不免只是「畫餅充飢」的期盼幻影[10]。 既然可司法審查性的防衛功能有限，本席以為吾人應當將確保法明確性實踐的重心，置於要求立法者盡可能摒棄不確定法律概念。立法者如有可能不使用這種抽象用語，而有細部規範可能時，卻違背此義務，則可論以違憲也。 |
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