大法官解釋 釋字第684號 |
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| 公佈日期：2011/01/17 |
| 解釋爭點 |
| 大學所為非屬退學或類此之處分，主張權利受侵害之學生得否提起行政爭訟？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 李震山 本件解釋將本屬大專院校學生（下稱大專學生）的行政爭訟權予以歸還，雖係順理成章之事，但也得來不易，值得額首稱慶，本席敬表贊同。至於本解釋旨在變更本院釋字第三八二號解釋（下稱系爭解釋），而系爭解釋所指涉之「學生」，並未區分大專學生及其他學生（含高中、高職、國中、國小學生等，下併稱中小學生），本件卻只以前者為解釋對象，並限於該對象範圍內變更系爭解釋，刻意遺留後者維持原狀，似與憲法意旨未盡相容，而有為德不卒之憾，秉於求全之責，爰提協同意見書如下。 壹、本件解釋「自我設限」之風格與方法係轉機或危機？ 民國八十四年六月二十三日作成的系爭解釋稱：「人民因學生身分受學校之處分，得否提起行政爭訟，應就其處分內容分別論斷」，並將「足以改變學生身分並損及其受教育之機會」之處分內容，認係「對人民憲法受教育之權利有重大影響之處分行為」，為訴願法及行政訴訟法上之行政處分，從而得提起行政爭訟。系爭解釋使學生行政爭訟權（專指訴願與行政訴訟權） 從「無」，艱難地跨進到「只有一小部分」，此項遲到而有限的突破，與公務人員類此性質的釋字第一八七號解釋（七十三年五月十八日）相較，時間上足足慢了十一個年頭。而受羈押被告不服看守所之處遇或處分，得向法院提起訴訟請求救濟之權，業已受到本院釋字第六五三號解釋（九十七年十二月二十六日）充分關照，並後來居上。從現代法正義以觀，對照同屬傳統「特別權力關係」客體之公務人員與受羈押被告，學生難保不會萌生強烈受國家權力歧視與冷落之感覺，作成本件解釋僅能稍解燃眉之急。 系爭解釋作成後逾十五年來，其內容被牢牢釘在一定框架內，即學校之處分只要未涉及退學或類此處分、未改變學生身分，縱然侵及學生受憲法保障受教育權（按：指受教育之機會而言）以外之其他基本權利，不論該侵害對學生權利之遂行是否有重大影響，一律排除在訴願法或行政訴訟法適用之範圍外。不惟行政法院，受理訴願之教育主管機關亦奉為圭臬，學生或其家長對此解讀若有質疑或不服，兩機關皆援引系爭解釋「以大法官之名」嚴格把關，從程序上予以駁回，不再論實體有無理由。表面上是大法官、行政法院與教育部三位一體，見解一致構築成銅牆鐵壁，但經時間的鏽蝕後，已有識者質疑行政法院以系爭解釋為「擋箭牌」，確已迫使釋憲者處於繫鈴與解鈴的窘境之中，如果大法官確是「作繭自縛」者，本件解釋已破繭而出，曙光初露，光明在前，自應獲得稱許與掌聲。惟讓中小學生仍適用系爭解釋，真的能為憲法法理所容嗎？ 查系爭解釋，並未將解釋範圍限制於原因案件之專科學校學生，即聲請人民國七十九學年度所就讀的臺北商業專科學校夜間部企管科二年制專科學校範圍。掌理行政爭訟之行政法院與教育部兩機關，亦將系爭解釋適用於所有學生，一視同仁。而本件解釋未備理由地僅審理大專學生部分，其原因可能成謎，只得任憑揣測與解讀。可想像的原因似有多端，例如：對本件解釋並不具建設性的「改革開放應漸進，不宜造次」。或單純考量司法實務而非從司法為民立場出發的觀點，包括「驟然開放行政爭訟管道，將加劇行政法院負擔」；[1]若無如系爭解釋明確揭示「退學或類此之處分」，假設以不確定法律概念為要件作成本件解釋，將使法官無所適從。[2]或無視於學生在學關係所衍生事件之多元複雜現象，未考慮學生、父母、家庭、學校、教育主管機關、社會等共同交織的網絡，[3]而籠統地認為保障學生行政爭訟權，將損及師道尊嚴並對今日校園亂象猶如提油滅火。較有實質關聯性的潛藏主因，可能是因併案審理三件原因案件之聲請人皆為大專學生之故。 惟以聲請人之身分而擇定解釋範圍，與向來人民聲請抽象規範審查之釋憲案，皆係以該規範所適用之人民為共同對象者，有相當大之落差。進一步而言，人民聲請「抽象法規範審查」之釋憲制度設計目的，固應考量聲請人自身之人權保障，但尚有架構客觀合憲秩序之深意。即不以聲請人就聲請對象於具體案件中，發生有自身權利受侵害而須予保護之關聯性為限，只須客觀上存有系爭規範合憲性之疑義均可聲請及解釋。若以聲請人之屬性決定釋憲對象係屬可行，本件解釋若是由中央或地方機關、法官或立法委員現有總額三分之一以上聲請，將何以為繼？況且，日後若再有聲請變更系爭解釋有關中小學生之釋憲案，而聲請人「剛好」是國小學生及其法定代理人，是否即因其身分，將教育性質或屬有間之國中、高中職學生均遺留在解釋之外？若非如此，本件解釋金蟬脫殼之機心，恐顯露無遺，不應為識者所認同。因此，本席對此種隨機選擇之解釋風格與方法，期期以為不可。 吾人若仍欲保留現行釋憲制度，本件解釋風格與方法的改變，究係神來一筆即興之作，或係吉光片羽應典藏之作，尚難定調。本件解釋方法可類比為「鋸箭療傷法」，或先擺脫中小學生之「斷尾法」，對照系爭解釋不設限地普照各級公私立學校之學生，其所生之轉變，究係是一項轉機，還是危機？有待觀察。 貳、應誠實面對中小學生行政爭訟權問題之真相 中小學生之行政爭訟權真有「特別」到須幾近予以剝奪嗎？面對此等有憲法原則重要性的釋憲案件，最素樸的方法，就是誠實面對人民的訴求。本件解釋將中小學生行政爭訟權，不容分說地逕置於燈火闌珊幽暗處，見獵心喜地變焦僅聚光於大專學生，使正接受所謂全人教育的中小學生，缺乏權利受侵害的公平有效救濟管道，若從學校公權力措施對中小學生權利侵害之諸多案例以觀，例如：留級、曠課紀錄、懲處、髮服禁，[4]乃至於對學生性傾向之不當處置等，[5]若不得提請行政爭訟機關依法考量其可救濟性，恐顯悖於「有權利即有救濟」之原則。不論從人民訴願權與訴訟權保障之主體、行政爭訟權之限制、相關立法之現況，以及應對兒童特別保障的法理言，降低保障中小學生行政爭訟權，皆難有正當性可言。 就訴願權與訴訟權之主體而言。受憲法第十六條保障的訴願權與行政訴訟權，是「每個人」的權利，不論自然人或法人、本國人或外國人、成年人或未成年人、大專學生或其他學生皆可享有。教育基本法第二條第一項亦規定：「人民為教育權之主體」，除涵蓋各種身分之受教育者，並無區分就讀於大專院校或中小學外，尚確立學生於教育關係中之主體地位。至無訴願或訴訟行為能力之中小學生，另設有法定代理人代為訴願或行政訴訟行為之制度，[6]況大學生依一般情形，半數以上亦尚未成年，如對學校公權力措施不服，仍須由法定代理人代為提起訴願或行政訴訟，多數意見於本件解釋中，以大學及中小學之界限切割行政爭訟權之保障，先放行前者，並無法自圓其說。 |
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